依法治国的里程碑 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：

依法治国的里程碑
李步云
编者的话：实行依法治国，建设社会主义法治国家，是我们的国家和人民曾经付出沉重代价而得出的一条基本经验，是国家繁荣昌盛、人民富裕幸福的必由之路。宪法是治国安邦的总章程。九届全国人大二次会议通过的“宪法修正案”，用国家根本大法的形式将依法治国方略确定下来，必将有力地推进建设社会主义法治国家的历史性进程。今天本版发表的中国社科院法学所研究员李步云的文章，结合这次修宪，就依法治国问题谈了自己的看法。
第九届全国人民代表大会第二次会议经过充分的民主讨论和审议，庄严地通过了根据中共中央的修宪建议、由全国人大常委会提出的宪法修正案。这次修宪共六条，主要内容是：在序言中肯定了“邓小平理论”的指导地位，在总纲的有关条款中规定“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，等等。邓小平理论是马克思主义同当代中国实践和时代特征相结合的产物。这次修宪将邓小平理论确立为我们国家的指导思想，是继续坚持改革开放和胜利实现社会主义现代化的重要保证。这次修宪在经济方面所涉及的几项基本的和重要的制度，是多年来探索的成功经验。现在用宪法这一国家根本大法的形式将它们肯定下来，将保证其长期稳定和进一步改革与完善，以不断促进社会生产力的发展和人民生活水平的提高。在这里，着重就这次修宪中确认下来的“实行依法治国，建设社会主义法治国家”问题，谈几点看法。
依法治国方略的形成过程
在我国，提出依法治国方略经历了一个长久的历史过程。建国后，我国的民主与法制建设，既取得了一定的成就，也有过重大挫折，特别是经历了十年“文革”的浩劫。十一届三中全会后，邓小平同志在总结国内与国际历史经验的基础上，提出了发展社会主义民主与健全社会主义法制的方针。邓小平同志虽然在其著作中没有用过“依法治国”和“法治国家”这样的提法，但是他对如何才能保证国家的长治久安，作了全面深刻的阐述，从而为实行依法治国的方针奠定了坚实的理论基础。他提出的健全社会主义法制的一整套原则，为我们确立建设社会主义法治国家的奋斗目标，勾画出了一幅准确、完整和清晰的蓝图。完全可以说，实行依法治国，建设社会主义法治国家，是邓小平理论的重要组成部分。
为什么要加强社会主义民主法制建设？怎样才能保证国家的长治久安？邓小平同志说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”这一思想和理论，后来他曾反复加以阐明和强调。例如，他在回答意大利一位记者提出的“怎样才能避免或防止再发生诸如‘文化大革命’这样可怕的事情”这一问题时说：“现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”1988年前后，他曾多次指出，我历来不主张夸大一个人的作用，这样是危险的、难以为继的。把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上，是靠不住的，很容易出问题。这是邓小平同志关于健全民主与法制思想的精髓和灵魂。如果这一指导思想不明确，发展民主与健全法制的任务是难以实现的。
邓小平同志在上述这一治国理论和指导思想的基础上，对发展社会主义民主与健全社会主义法制提出了一整套原理、原则和要求。他指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”主张要通过改革，克服官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。他提出，健全社会主义法制的基本要求是：“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”强调要维护法律的稳定性和权威性，贯彻法律平等原则和司法独立原则，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。公民在法律和制度面前人人平等，不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法处理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。邓小平同志在谈到政治体制改革时曾经指出，要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。在这里，他把处理好法治与人治的关系问题，放到了政治体制改革的主要的和关键性的地位。由此可见，邓小平同志是坚决主张实行法治的。
1978年以后，我国法学界和政治学界曾经就法治与人治问题开展过一场大讨论，出现过三种截然对立的观点，即要法治，不要人治；法治与人治应当结合；法治（依法治国或以法治国）概念不科学，同“法制”概念没有什么区别，应当抛弃。虽然经过长期的讨论和争鸣，“要法治不要人治”的主张得到了越来越多的人的认同，但是在广大干部群众中对法治概念和依法治国的口号、方针仍然存在这样那样的看法和疑虑。这就要求中央新一代领导集体根据我国经济、政治和文化现实条件的变化和新的实践经验，进一步丰富和发展邓小平同志有关民主与法制的理论。江泽民同志1989年9月26日在中外记者招待会上曾郑重宣布：“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针。”可以说这是新一代中央领导集体的庄严承诺。1996年2月8日，江泽民同志在中共中央法制讲座上又发表了《坚持实行依法治国，保证国家长治久安》的重要讲话。同年3月八届人大四次会议的一系列文件，包括《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》也郑重地将“依法治国”作为一项根本方针和奋斗目标确定下来。尤其是党的十五大报告，第一次提出了“法治国家”的概念，并将其作为建设有中国特色的社会主义政治的重要内容；对建设社会主义法治国家今后一个时期内突出需要解决的一系列重大问题，作了全面的论述；并郑重地将这一治国方略和奋斗目标记载在党的纲领性文件中。这次修改宪法，又将这一治国方略和奋斗目标通过国家的根本大法予以认可和保障，成为全国人民的共同意志和行动准则。这是以江泽民同志为核心的党中央第三代领导集体对邓小平理论的运用、丰富和发展。它标志着我国实行依法治国进入了一个新的发展阶段，是建设社会主义法治国家这一历史性进程中一个非常重要的新的里程碑。
实行依法治国的客观必然性
依法治国是国家长治久安的重要保证，这已为古今中外的历史经验所证明。在我国，实行依法治国还同市场经济、民主政治和精神文明建设密切相关，有其客观的必然性。
计划经济的经济主体之间具有隶属关系，其应有的物质利益被忽视，经济自身的价值规律、竞争规律等不被尊重，维系这种经济关系的主要方法是行政手段。在这种体制下，由于经济权力的高度集中，法律手段的作用是十分有限的。因此，计划经济内在地要求实行人治而不是法治。市场经济是一种以交换为基础的经济形态，一切经济活动和行为都要遵循价值规律，各种生产要素都要作为商品进入市场，通过竞争机制和价格杠杆的作用，实现各主体之间的平等、自由的交易和各类资源的优化配置。它是建立在各经济主体之间具有自主性和平等性并且承认其各自物质利益的基础之上的。具有自主、平等、诚信、竞争等属性的这种经济形态，除了依赖经济规律来运作外，同时又主要依赖法律手段来维系，它必然从客观上要求法律的规范、引导、制约、保障和服务。可见，市场经济内在地要求实行法治而不是人治。
现代民主的实现必须依靠法治作保障。在我国，人民是国家的主人，但是十二亿人民不可能人人都去执掌政权，而只能通过民主选举产生政权机关，代表人民行使权力。为了保证这种权力的行使能符合人民的利益，根本的办法就是通过制定和实施体现人民意志和利益、符合社会发展规律的法律，并保证这种法律具有极大的权威，来确保政府为人民服务。在这种情况下，政权机构制定良好的法律并严格依法办事，就是按人民的利益和意志办事，就是从根本上体现并能保障人民当家作主。否则，国家机关及其工作人员就有可能认为自己是可以按个人的认识、愿望、意见和主张任意处理各种问题的，自己的权力是无限的，是可以不按民主程序办事的，就有可能滥用权力，使“公仆”蜕变为“主人”。同时，在国家和社会生活中，公民的各种权利、权力的民主配置、民主程序和民主方法等，如果没有完备和良好的具有极大权威的法律予以全面确认和切实保障，是根本靠不住的。十年“文革”的悲剧就充分说明了这一点。当时，宪法这一根本大法成了一张废纸。而在法制健全的条件下，公民权利的行使，可以得到有效的保障；公民的权利如果遭到侵犯，也可以得到有效的救济。
依法治国是社会文明进步的重要标志，也是精神文明建设的重要保证。在中外历史上，“法”字一出现就具有正义、公正等含义。法存在的合理性，根源于人类社会生活本身始终存在的三个矛盾，即个人与社会的矛盾、秩序与自由的矛盾、权威与服从的矛盾。如果人类社会没有法这种调整社会关系的行为准则，社会正义必将难以维护，社会自身的发展和存在都成问题。每一历史时代，法的内容与形式以及法的精神，都同该时代的物质文明与精神文明息息相关，密不可分，彼此适应，是该时代人类文明发展水平的综合性标尺。一部由低级状态向高级状态演变的法律制度史，是整个人类文明由低级状态向高级状态发展历史的一个缩影。民主与法制是属于制度文明的范畴。在现今的历史条件下，家长制、一言堂、搞特权、权大于法、政府权力不受法律任何制约、公民权利得不到法律有效保障，当然是不文明的。一个社会如果没有法律，要么专制主义盛行，要么无政府主义猖獗，自然也是不文明的。同时，法律作为一种认识与改造世界的手段，可以保证教育、科学、文化建设得到稳定、协调、持续地发展。由于法律和道德的相互渗透与作用，通过立法和执法，还可以促进社会主义道德观念的建立、发展与传播。
社会主义法治国家的主要标志
依法治国，建设社会主义法治国家，是一个不可分割的整体。从广义上讲，“依法治国”包括“建设法治国家”在内。但从狭义上讲，两者又有一定区别。依法治国是一项治国的战略方针，建设社会主义法治国家则是一项治国的战略目标。它不是一个空洞的抽象的概念。社会主义法治国家作为现代社会一种最先进最文明的国家模式和政治法律制度类型，应具有一系列基本的原则和要求。根据人类的共同经验和中国的具体国情，可以将它们概括为如下十项：
一是法制完备。要求建立一个门类齐全（一张“疏而不漏的法网”）、结构严谨（如部门法划分合理，法的效力等级明晰，实体法与程序法配套）、内部和谐（不能彼此矛盾与相互重复）、体例科学（如概念、逻辑清晰；法的名称规范；生效日期、公布方式合理）、协调发展（如法与政策协调一致）的法律体系。有法可依是实行依法治国的前提。党的十五大提出，我们应在2010年建立起有中国特色社会主义法律体系，任务仍然艰巨。
二是主权在民。要求法律应体现人民的意志和利益；法制应以民主的政治体制为基础；实现民主的法制化（民主权利的切实保障、国家政治权力的民主配置、民主程序的公正严明、民主方法的科学合理等）和法制的民主化（立法、司法、护法等法制环节要民主）。主权在民是主权在君的对立物，是现代民主的核心和基础，因而也应是现代法治的灵魂。在一个政治不民主的社会里，不可能建立起现代法治国家，而民主的法制化与法制的民主化则是主权在民原则在现代法律制度中的具体实现与展开。
三是人权保障。人权是人作为人依其自然的和社会的本性所应当享有的权利。其内容包括人身人格权、政治权利与自由以及经济社会文化权利。人权是人的尊严和价值的集中体现，是人的需求和幸福的综合反映。否认人在社会中应当享有本属于他自己的权利，就是否认他的做人的资格，使人不成其为人。人不是为国家与法律而存在，而是国家与法律为人而存在。法律主要是通过规范所设定的权利与义务来保障和调整各法律主体的利益。权利与义务问题实际上是一个人权问题，法律权利是人权的法律化。全面地、充分地实现和保障人权，是现代法律的根本目的。党的十五大报告提出，我们应“尊重和保障人权”，具有非常重要的意义。
四是权利制衡。在公法领域，权利和义务主要表现为职权和职责。“衡”指权力平衡，执政党与国家机构之间，政府与社会组织、企事业组织之间，领导个人与领导集体之间，中央与地方之间，应按分权与权力不可过分集中的原则，对权力作合理配置。“制”指权力制约。其主要内容是以国家法律制约国家权力，以公民权利（如公民的参政权，议政权，检举、批评、罢免权，言论、出版自由权等）制约国家权力；以国家权力制约国家权力（如立法、行政、司法权之间，公检法之间的权力制约以及检察、监察、审计等方面的监督）；以及以社会权力（如政党、社会团体、行业组织的权力）制约国家权力，来达到防止和消除越权与不按程序办事等权力滥用和权钱交易、假公济私、徇情枉法等权力腐败现象。依照党的十五大的要求，建立与健全“民主监督”体系，是一项重要而长远的任务。
五是法律平等。包括分配平等和程序平等。实体法应体现与保障社会共同创造的物质的与精神的财富在全体社会成员中进行公平分配。程序法应体现与保障法律面前人人平等，在民事、刑事、行政等诉讼活动中，原告与被告双方诉讼地位平等和适用法律一律平等。适用法律平等包括对任何人无论其受保护或受惩处都适用同一法律规则，不因其性别、民族、财产状况、社会地位和宗教信仰等等的差异而有区别。为此，我们必须坚决反对各种特权思想和特权人物，并消除执法与司法中的腐败现象。
六是法律至上。指法律应具有至高无上的权威。法律至上不是说法律不能修改。它是指宪法和法律被制定出来后，在尚未修改之前，任何组织特别是任何个人都必须切实遵守。法律至上同人民意志和利益至上不仅不矛盾，而且是它的体现和保障。国家没有体现人民意志和利益的法律，这种法律没有至高无上的权威，人民意志和利益至上是无从体现和保障的。法律至上原则适用于所有组织和个人，但其核心思想与基本精神是反对少数领导者个人权威至上、权大于法。在我们这样一个家长制传统和习惯根深蒂固的国家，实现法律至上原则的任务是很艰巨的。
七是依法行政。为了适应现代经济、科技、政治与社会生活发展的日益迅速与复杂多变，国家的行政职能有扩大的趋势。它必须能迅速决策与行动，实行首长负责制，故而同立法机关相比较，行政部门较易违法。行政机关同行政行为相对人之间是一种管理者与被管理者的关系，这也容易使行政机关遵守法律更为困难。在我国，大约有80％左右的法律法规，需要通过行政机关去具体贯彻实施。因此，依法行政是法治国家的一个重要标志。依法行政要求一切抽象的与具体的行政行为都要遵循法律。它只有通过进一步健全行政法制，建立和强化内外监督机制，并采取教育的、行政的各种手段才能逐步实现。
八是司法独立。它建立在近代分权理论的基础上，是权力分立与互相制衡的制度安排与设计，其成效已为一百多年来的实践所充分证明。它本身并非目的，其作用在于保证司法机关审理案件能够做到客观、公正、廉洁、高效，同时防止国家权力过分集中于某一机构或某一部分人之手而滥用权力，并对行政权起制衡功能，如司法机关对行政机关的司法审查。实现这一体制，需要建立内部与外部的有效监督机制，提高审判人员的素质，完善科学的司法组织与程序，杜绝来自外界的任何组织与个人的非法干扰。在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，在各方面利益配置发生剧变的情况下，诸如权钱交易、地方保护主义等腐败现象势必造成对司法独立的冲击。这些都是需要在很长时期里花大力气才能解决的问题。
九是程序正当。法律程序是法的生命存在形式。如果法的制定和法的实施没有一定过程、规则，这样的社会将充满立法者和执法者的恣意妄为。公正的法律程序体现立法、执法、司法、护法等国家权力的科学配置和程序约束，也体现公民权利在程序中应有的保障。同时，司法机关也需要有科学的办案程序才能作出正确的判决与裁定。程序正当包括民主、公开、公正、严明。严重违反立法程序和司法程序的法律、法规或判决、裁定，不应具有法律效力。
十是党要守法。在我国，作为执政党的中国共产党领导人民制定和实施法律；在法治建设过程中执政党总揽全局，协调各方。这是使法治国家建设沿着社会主义方向前进、一切法律能够体现全体人民的意志与利益的根本保证。同时，党本身也在宪法和法律的范围内活动，不能以党代政、以党代法。党的政策是党的主张，国家法律是党的主张与人民意志的统一。执政党的政策只有通过国家权力机关的严格的民主程序被采纳，才能上升成为国家意志，变为法律。这样，才能把坚持和改善党的领导同实行依法治国的基本方略更好地统一起来。