什么是基本建设 [复制链接]

第5版()
专栏：

什么是基本建设
文平
什么是基本建设？目前存在各种不同的看法和解释，已经给实际工作带来了一定的混乱。基本建设规模到底有多大，各有各的说法，很难说清楚。以1980年为例，纳入国家基本建设计划的投资额还不到实际规模的一半，因此很难对基本建设进行全面的综合平衡，很不利于计划管理。这是造成历年来积累率偏高，基本建设规模过大、战线过长、力量分散状况的一条重要原因。
我们认为，必须对基本建设这一概念作出科学的解释，使这一概念既有理论上的根据，又能在实践中与其他各项工作区别开来，以便于加强对基本建设工作的管理。
不能把固定资产的简单再生产排除在基本建设之外
基本建设这一概念，是建国初期从苏联学来的。当时在苏联，基本建设投资（或称基本投资）就是指的固定资产投资，包括固定资产的简单再生产和扩大再生产。
我国在五十年代，有关著作和政府的规定中，对基本建设所下的定义就存在着一些分歧，主要是：基本建设是否包括固定资产的简单再生产。
把基本建设仅仅规定为“固定资产的扩大再生产”，而把固定资产的简单再生产排除在外，是造成当前基本建设管理混乱的一个重要原因。
首先，简单再生产同扩大再生产这两个概念的区分，只是理论上的一种抽象，在实际生活中是区分不开的，因此不可能作为划分基本建设与非基本建设的标准。如果硬要以此作为划分基本建设的界限，就有可能作随心所欲的解释，从而带来混乱。比如在实践中就出现过种种奇怪的现象：同一个建设项目，基建投资充裕时挤到基建计划里来，基建投资压缩时挤到技术措施项目中去；今年是基建，明年是技术措施；同一个单项工程，部分投资算基建，部分投资算技术措施。结果拉长了战线，破坏了计划管理。
其次，固定资产的补偿（简单再生产）和增添（扩大再生产），在一般情况下也是交错进行、无法区分的。由于固定资产的补偿是在技术不断进步的条件下进行的，因此，固定资产的补偿完全按照原有形态恢复的现象是极其罕见的，即使从价值量看是单纯的补偿，也可以实现扩大再生产。在实际工作中我们可以看到，甚至固定资产的大修理也不能拘泥于恢复原状（过去曾作过这样的规定，事实证明是错误的），而必须允许与革新、改进结合进行，从而在一定程度上实现规模扩大的再生产。
第三，固定资产的形成，无论补偿或增添，其实际内容都是一样的，都需要做同样的工作。如果是厂房，都需要进行工程地质勘探、设计和施工；如果是机器设备，都需要进行设计选型、购买（或自制）、安装和调试。而这些，就是我们所说的基本建设工作。换句话说，固定资产的形成，无论是简单再生产还是扩大再生产，都需要基建物资和施工力量。因此，不承认固定资产的简单再生产是基本建设，就一定会因为实际上划不清界限而带来混乱，使大量基本建设工作不能纳入计划管理的轨道，无法进行人力、物力、财力的综合平衡，不能互相协调，而是互相冲击。
因此，基本建设这一概念应当和固定资产的再生产（包括简单再生产和扩大再生产）联系起来，而不仅仅限于固定资产的扩大再生产。
不应当把挖潜、革新、改造同基本建设割裂开
目前，除了纳入国家计划的基本建设投资以外，用于固定资产的资金渠道名目繁多，其中最主要的部分是各种“设备更新和技术改造”资金，简称“更改资金”。设置这种资金的原意是满足现有企业挖潜、革新、改造的需要，按规定，凡使用这类资金进行建设的项目叫做技术措施项目，不算基本建设，不纳入基本建设计划。其实，更改资金除了不能用于新建大型企业以外，与基本建设投资的作用和使用范围并没有多少区别，许多技术措施项目实际上就是具有相当规模的基本建设项目，有的甚至达到了大中型建设项目的标准。以某钢铁公司为例，1980年决定停建，不列入基本建设计划。但是这个钢铁公司今年的更改资金有22，000万元以上（包括矿山“维持简单再生产费用”4，000多万元），安排的工程中不少都是原来列入基本建设计划的项目，现在都转为技术措施项目了。这种现象并不是个别的，许多省市都有一批投资1，000万元以上、建筑面积10，000平米以上的技术措施项目。由此可见，基本建设项目和技术措施项目之间的区别并没有什么客观依据可资遵循。
更改资金从基本建设投资中分离出来，而且规模愈来愈大，有其历史的发展过程。
建国初期，由于建设规模很小，对于国营的（当时还没有集体所有制企业，因此，没有全民与集体之分）生产和非生产单位进行固定资产投资，全部由国家预算拨款，纳入基本建设计划，没有任何其他的资金渠道。但是，随着经济建设事业的发展，固定资产的再生产不仅规模愈来愈大，而且愈来愈纷繁复杂、多种多样，成千上万个企业随时随地都要进行或大或小的、各种形式的固定资产投资活动，而当时对基本建设计划的管理又集中过多，统得过死，没有很好地考虑分级管理问题，缺少必要的灵活性，因此很快就出现了基本建设计划不能完全适应固定资产再生产过程中多种多样的需要的现象，必须改变计划管理办法或者开辟补充“渠道”。当时采取了后一种方法。从1953年开始，逐步设立了“四项费用”（技术措施费、新产品试制费、劳动保护费和零星固定资产购置费）。由于“四项费用”中包括一部分固定资产投资，但不纳入基建计划，而是由财政另行拨款，从而使一部分固定资产投资从基本建设投资中分离出来。在开始阶段，“四项费用”的数额比较小，使用范围也有严格的限制，作为基本建设计划的补充，起了积极的作用。以后又陆续增加了一些其他名目的更改资金渠道。第一个五年计划期内，更改资金总额相当于同期基建投资的4．2％，数额不算很大，而且当时的技术措施项目，规模都比较小，土建安装工作量很少，因此基本上没有出现冲击基本建设计划的问题。但是，后来更改资金不断扩大，到第三个五年计划期间，更改资金已相当于同期基建投资的27．7％；第四个五年计划期间又上升到31．7％；第五个五年计划期内，预计将超过40％。这样把大量更改资金和技术措施项目从基本建设中分割出去，再加上用其他各种渠道的资金进行的基本建设都不纳入基本建设计划，就出现了基本建设的实际规模超过计划规模一倍以上的严重现象，因此，很难对基本建设实行统筹管理和进行综合平衡。结果，一是在很大的程度上掩盖了基本建设规模大、战线长的毛病；二是不利于控制投资方向，不利于调整国民经济各部门之间的比例关系；三是许多建设项目不按基本建设程序办事，增加了工作的盲目性，造成了不必要的损失。
加强对现有企业的挖潜、革新、改造，以充分发挥现有企业的生产能力，提高经济效果，是当前经济工作面临的一项重要任务，同时也是进行基本建设必须遵循的一条十分重要的方针。因此不能把它同基本建设对立起来，而且，要真正贯彻这一方针，正确的做法只能是经过综合平衡，在基本建设计划安排上把人力、物力、财力优先用于现有企业的挖潜、革新、改造，而不应当把更改资金从基本建设投资中分割出来。并且，多年来的经验证明：如果指导思想不对头，即使单独设立更改资金，也未必能够真正用于现有企业的挖潜、革新、改造，反而会增加计划外的基建项目。
从实际出发，赋予基本建设以确切的含义
前面说过，基本建设这一概念，应当同固定资产的再生产联系起来。但是，也不能把二者完全等同起来。实践已经证明，随着经济建设的日益发展，固定资产的再生产在广度和深度上都急剧地扩大了，全部纳入基本建设计划，不仅管理上十分困难，而且对经济发展也是不利的。同时，也有少量基本建设投资不能形成固定资产。
为了正确地解决这个问题，我们认为，不应再以固定资产的简单再生产与扩大再生产作为划分基本建设的界限，而可以分别不同的行业和部门，按照投资的规模和工程内容确定一个限额。达到或超过限额的叫做基本建设，反之叫做“小型固定资产投资”（或从习惯，叫零星固定资产购置）。
这样，基本建设的范围和内容就可以概括为：（1）基本建设是完成固定资产投资，实现固定资产再生产的主要手段；（2）固定资产投资由固定资产折旧基金和一部分积累基金构成；（3）凡全民所有制的生产和非生产单位固定资产投资（包括为实现固定资产投资而发生的有关费用）达到或超过基建限额的，称为基本建设投资，应当纳入基本建设计划。
从上述范围和内容看，基本建设投资与固定资产投资的区别是：第一，基本建设投资不包括达不到基建限额的那一部分小型固定资产投资；第二，在现阶段，基建投资不包括集体所有制企业的固定资产投资（后者也应当以间接计划的形式纳入计划经济的轨道）；第三，基本建设投资包括一部分直接为固定资产再生产服务的费用，而这一部分费用是不形成固定资产的。
弄清了什么是基本建设，明确了基本建设的范围，就为既调动各方面的积极性，又能够统筹管理基本建设提供了必要的前提。
对基本建设实行分级分口管理
对基本建设实行统筹管理，并不意味着全部基本建设投资只能来自一个渠道，也不是说一切基本建设工作的具体细节都要纳入中央的计划，更不是说全部基本建设都必须由一个部门来管理。
对基本建设的管理，应当按照企业的隶属关系、工程的性质和规模以及资金来源等因素，区别不同情况，实行分级分口管理。所谓分级管理，主要指划分中央、地方（又分省、地、县等各级）和企业的管理权限和范围；分口管理，主要指中央和地方各级综合和专业的经济管理部门按照各自的分工范围管理有关的基本建设。在调动各方面的积极性、分级分口管理的基础上，实行统筹管理。
对基本建设实行统筹管理，首先要有统一的、相对完整的基本建设计划。这就要求在分级分口管理的基础上，对无论来自哪一条渠道的资金，都要自下而上（上报建议数字和方案）与自上而下（下达控制指标和有关指令或建议）相结合，逐级汇总并进行综合平衡，使全部基本建设工作以各种形式纳入计划，并且相应地纳入基本建设统计。
这样做，必然给计划工作与统计工作带来很大的变化。在开始阶段，甚至会带来一些困难。但是，为了克服基本建设管理的混乱状态，加强国民经济计划的综合平衡，保证国民经济健康地发展，用积极的态度改革计划与统计工作，是十分必要的。因此，努力克服这些困难也是十分值得的。