把乡镇企业的经营机制引入全民所有制企业——关于进一步深入全民所有制企业经营机制改革的若干意见 [复制链接]

第1版(要闻)
专栏：

把乡镇企业的经营机制引入全民所有制企业
——关于进一步深入全民所有制企业经营机制改革的若干意见
吕东
编者按：我国经济改革已到了价格和工资制度非改不可的关键阶段。要顺利地闯过价格和工资改革这一关，主要靠提高企业特别是大中型全民所有制企业的经济效益。而提高企业的经济效益，就要通过深化全民所有制企业特别是大中型企业经营机制的改革，使之能真正自负盈亏，放开经营，增加活力。这一点，已为越来越多的同志所认识。
怎样深化大中型企业经营机制的改革？各地都在进行有益的探索。这篇调查，以翔实的材料，对全民所有制企业、乡镇企业和中外合资企业在经营机制上的主要差异作了对比分析，并提出从多方面采取措施，把乡镇企业、中外合资企业的经营机制移植到全民所有制企业中来，使竞争机制不仅作用于企业之间的经济活动，而且作用于企业内部经营管理的各个环节。文字虽长了一点，但很值得从事和关心经济改革的同志们认真阅读。
最近，中国工业经济协会派出调查组，先后到北京、天津、河北、浙江、江苏、辽宁等地，就进一步深入全民所有制企业经营机制改革的问题，进行了调查。这次调查，根据各地企业改革的实践，从对比分析全民所有制企业、乡镇企业和中外合资企业经营机制的差异入手，着重研究如何吸取和借鉴乡镇企业、中外合资企业的经验，进一步推进全民所有制企业的改革。
一、三种企业经营机制的主要差异
近两年来，随着承包经营责任制的普遍推行，我国全民所有制企业的经营机制开始发生深刻的变化。就其发展趋势来说，承包制用契约合同的形式，把政府同企业之间的责权利关系确定下来，弱化了主管部门的行政干预，强化了企业的经营管理自主权；承包制促进了人事劳动制度的改革，经营者招标选聘，管理者择优任用，劳动者按照优选劣汰的原则优化组合，把竞争机制引入了企业；承包制把保证财政上缴和增强企业后劲、实现资产增殖结合起来，有利于企业长期经营战略目标的实现；承包制促使企业针对不断变化的外部环境，调整经营决策，深化内部改革，加强各项管理；承包制促进了企业兼并和企业产权的转让，使优势企业的潜力能够得以发挥，劣势企业在竞争中逐步淘汰，有利于产业结构、产品结构和企业组织结构的调整。应当说，承包制为改革企业经营机制创造了前提条件，是适合我国国情的现实选择，是搞活全民所有制企业的根本途径。
但是，全面推行承包经营责任制的时间还不长，全民所有制企业经营机制的改革还有待于深化。根据我们的调查，乡镇企业、中外合资企业的经营机制，明显优于全民所有制企业。就其实质来说，这是经济管理体制所造成的结果。它们盈亏自负，经营自主，用工根据生产需要，分配取决于贡献大小，原材料自行采购，产品自行销售，价格自行确定，在市场竞争中不断追求技术进步，是名副其实的独立的商品生产者和经营者。而全民所有制企业由于体制和政策等方面的原因，经营自主权受到多方限制，企业中蕴藏的巨大潜力远远没有挖掘出来。这三种类型企业经营机制的主要差异，具体表现在以下几个方面：
一是经营观念上的差异。这种差异，主要体现在优胜劣汰、胜者生存的商品经济意识上。乡镇企业和中外合资企业，生产经营以市场为导向，以利润为转移，经营者和职工大都具有利益与风险相对称的观念。他们的利益，直接依赖于企业在市场竞争中的地位；企业经营的风险，可以具体落实为经营者、劳动者的物质利益风险、社会信誉风险和就业风险。这种利益与风险相统一的意识，能够激发人们的事业心、责任感和创造力。这是乡镇企业、中外合资企业所以充满生机和活力的根本原因。而全民所有制企业的效益高低不完全取决于经营的好坏，职工收入的多少不完全取决于劳动贡献的大小，因而企业经营者和职工群众普遍缺乏竞争意识和风险意识。正如著名乡镇企业家鲁冠球同志说的，乡镇企业有风险没有保险，全民企业有保险没有风险。乡镇企业的吸引力在于报酬，这是干出来的；全民企业的吸引力在于福利，这是按照政策规定分配的，人人有份。天津市西郊区许多乡镇企业的厂长到任前都交出了“自留地”，表示要“厂存我存，厂亡我亡”，背水一战。这种情况，在全民所有制企业中是少有的。
二是企业与政府关系上的差异。政府主管部门对乡镇企业、中外合资企业，保护多，关卡少；服务多，干预少。企业是经营的主体、投资的主体、自我发展的主体，企业自行决策，政府不加干预。它们的生产可以根据市场变化灵活组织，物资可以根据生产需要灵活调剂串换，销售可以根据市场行情灵活作价，各种资金可以根据需要灵活调剂使用。而全民所有制企业基本上还没有摆脱对行政部门的依附关系，四面八方向企业伸手，办事关卡太多，企业穷于应付。许多厂长反映，全民所有制企业的经营，还是主管部门和企业双层决策，企业当不了自己的家。有些厂上一个项目，需要在国务院主管部门和省、市、区有关部门中反复请示报告，上面通了，中间不一定通，中间通了有时又被下面卡住，这与许多乡镇企业当年立项、当年建成投产、当年收益相比，不可同日而语。
三是企业内部管理体制上的差异。乡镇企业、中外合资企业是以生产为中心，以质量求生存，办事讲求效率，工作讲求效益，内部管理机构根据需要自主设置。许多企业实行单一首长负责制，不设或很少设副职，不搞越级指挥，一级管一级，一级对一级负责，层层有严格明确的责任制度。而全民所有制企业一线紧、二线松、三线肿的情况相当普遍，企业要随着政府部门的工作运转，设置了不少与上对口、对内无用的管理科室，官僚化、衙门化作风相当严重。企业争行政级别，科室争人员编制，机构越来越大，职责不清，推诿扯皮，办事效率很低。北京锅炉厂合资经营前后的变化，很能说明这个问题。合资经营以后，该厂的科室、车间由原来的43个减少为24个，管理人员由占职工总数的13.6％下降为10％，一线生产工人由占职工总数的29％上升到53％。全民所有制企业不解决这方面的问题，就很难轻装前进。
四是用人制度上的差异。在乡镇企业、中外合资企业，干部普遍实行聘任制，工人普遍实行合同制，基本做到人尽其才、人尽其力、人尽其责，不养闲人。乡镇企业一般根据生产需要招收工人，任务重就多招工，任务少就减人，干不好就辞退。中外合资企业一般是按照先进标准定员定编的，人员也很精干。企业的经理拥有完全的用人权，辞退、解雇工人不需层层请示，也不受现行劳动制度的约束。北京吉普车厂合资后，辞退、开除职工27人。这在合资前是难以做到的。在全民所有制企业，由于历史原因和某些现行政策的影响，到处是人满为患，三个人的活五个人干，企业成了安置就业的场所。据一般估计，全民所有制企业多余人员约占职工总数的20％至30％。这是企业效率低下、效益不高、管理落后的突出表现。实行承包经营责任制之后，随着劳动人事制度的改革，如何使在职“失业”大军真正就业，已成为一个亟待解决的社会问题。
五是分配制度上的差异。乡镇企业、中外合资企业基本上是自主分配，上不封顶，下不保底，较好地体现了按有效劳动进行分配的原则。许多乡镇企业从实际出发，制订包括责任制体系、指标体系、考核体系和奖惩体系在内的分配方案，尽量扩大全额计件和超定额计件工资范围；对非生产人员实行计效工资，扩大浮动工资和奖金的比重。工资、奖金的发放，有的是月清月结，有的是年终连同分红一次发放，优劣勤惰都能在分配上兑现。中外合资企业的工人有工位定额标准，干部有岗位工作标准，甚至对职工的工作效能、理解能力、创新能力、交涉能力、文明礼貌等都做了严格的规定。完成定额标准、工作标准的，就能够得到相应的报酬，完不成或违反工艺规程、岗位规则的，就要受到处罚，直至解雇、辞退。有的企业年年调资，表现好的往上调，表现不好的向下调，使职工感到既有压力又有奔头。而全民所有制企业的分配，是按照一个模式齐步走下来的，要调资一起调，奖金说发到几个月都是几个月，互相攀比，就高不就低，能上不能下。这几年实行工资总额与经济效益挂钩，情况有所改善，但平均主义、大锅饭的问题还没有完全解决，各类人员的收入差距也没有真正拉开。
六是技术进步上的差异。中外合资企业一般起点比较高，有既定的不断引进技术和人才的渠道，有可能使企业处于引进——消化——再引进——再消化的良性循环。乡镇企业基础差一些，但为了生存和发展，能够自主地采取各种手段，甚至不惜重金聘请技术人员，具有一种追求技术进步的内在机制。而全民所有制企业，不仅缺乏必要的资金保证，而且由于分配上的问题，技术人员的积极性也没有充分调动起来，技术进步迟缓。尽管许多厂长认识到参与国内外市场竞争，非抓技术进步不可。但由于机制上的缺陷，办起来困难重重。
七是政策上的差异。国家对乡镇企业、中外合资企业采取扶植政策，税率优惠，并有税收减免期限的规定，为它们的发展创造了十分有利的条件。天津奥的斯电梯厂，合资经营前，企业所得税、调节税占当年实现利润的81％，留利中能用于更新改造的资金少得可怜，几乎丧失了自我改造、自我发展的能力。合资经营后，按规定所得税税率只有26.4％，现在还享受减半上缴的优惠，税负就更轻了。据一些地方的统计，乡镇企业平均税负仅占企业销售收入的4％左右，而全民所有制企业负担要重得多。这种政策上的差异，实际上是利益上的差异，全民所有制企业难于同乡镇企业、中外合资企业在同一起跑线上开展竞争。
二、深化全民所有制企业经营机制改革的几点意见
全民所有制工业企业特别是大中型企业，在国民经济中居于十分重要的地位。它们是社会物质财富的主要创造者，国家财政收入的主要承担者，社会生产力和经济技术进步的主导力量。我们能不能顺利地解决改革和发展中面临的种种难题，归根结底，取决于全民所有制企业能不能建立起适应社会主义商品经济发展要求的良好机制。全民所有制企业经营机制的改革，其根本点又在于能不能大幅度地提高经济效益，真正成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。这是改革的基本方向和目标模式。企业在商品经济的竞争中，或者发展壮大，或者被兼并、淘汰，完全取决于自身的经营。从上述三种企业经营机制对比分析中，可以看出，全民所有制企业作为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者的地位并没有完全确立。十一届三中全会以来，国家采取了一系列重大政策措施，包括颁布企业扩权规定、改革企业领导体制、普遍推行承包经营责任制，直至正式颁布实施《全民所有制工业企业法》，企业情况虽有很大改变，但扩大企业经营管理自主权的问题并没有完全解决。许多问题又不是企业自身所能解决的。根据各地实践经验，要把乡镇企业、中外合资企业的经营机制移植到全民所有制企业中来，使竞争机制不仅作用于企业之间的经济活动，而且作用于企业内部经营管理的各个环节，还需要从多方面采取措施，把企业改革不断引向深入。
（一）转变政府机关职能，积极创造条件，让企业完全放开自主经营。
要以完善和深化承包经营责任制为契机，把企业对政府部门的依附关系，改造成为合同契约关系。企业通过有效地利用国家赋予其经营管理的财产，依照法律和合同，交纳税金、费用和利润，实现资产的更新和增殖，保证国家所有权的实现；国家通过下放权利，转变经济管理职能，保证经营权的让渡，让企业在自主经营、自负盈亏中谋求自身的发展。浙江兰溪在这方面提供了很好的经验。政府对企业只管一个经营者，一个承包合同，一个工资与效益挂钩比例。凡是市政府审批权限以内的问题，企业可以不经过上级主管部门审批自主决定，主管部门不得进行行政干预。在他们那里，市长管厂长，厂长管全厂，企业没有行政主管部门和行政级别，完全放开经营。兰溪市所以能够做到这一点，关键是在企业扩权的同时，裁并主管部门，转变政府机关职能，把政治体制改革与经济体制改革结合起来进行。目前，该市的工业主管局都已撤消，四个行政性公司合并成一个，也准备近期撤掉，只保留一个经委。同时，市里还把能否为搞活企业、增进企业效益服务，作为考核政府机关各部门政绩的主要内容，并采取了奖罚措施。这样，就弱化了政府机关的行政干预，强化了他们的服务和监督功能，减少了中间截留权利的现象。我们认为，全国县属全民所有制工业企业如能参照兰溪的经验去做，这部分企业的经营机制将会显著改观。至于大城市的企业，特别是大中型骨干企业怎么办，沈阳市的做法可供参考。他们的做法是，经过招标选择一批企业进行“特厂”试验，采取一系列特殊政策和保护性措施，使这些企业拥有更充分的经营自主权，更宽松的经营环境。在市长领导下，专门成立了“特厂特区”试验改革指导小组，负责协调企业与政府各管理部门之间的关系，保证企业经营管理自主权的实现。在当前新旧体制交替过程中，采取这种特厂特办的办法，有意识地造成一个“小气候”，分阶段地逐步推进，由特殊到一般，可能是目前深化大中型企业经营机制改革的一条路子。今后，随着物价的改革，凡是产品价格放开的，有关企业的生产经营也可以考虑跟着放开。
（二）深化企业人事劳动制度的改革，确立优选劣汰的机制。
根据我国现阶段生产力发展水平，一定要打破广就业、低效率的传统观念和做法，允许一定数量劳动后备军的存在。这对于开展就业竞争，提高干部职工的素质和企业管理水平大有好处。劳动者要优化组合，管理者、经营者尤其要优化组合。在步骤上，先优化管理科室，然后再优化生产车间。不把生产第一线搞精干，多余人员减下来，就谈不上加强劳动纪律，实施严格管理。不能辞退那些严重违纪、表现很差的职工，就会影响和压抑大多数职工的积极性。各地同志都认为，在这方面，全民所有制企业完全可以采用乡镇企业和中外合资企业的经验。企业人事干部管理同政府机关脱钩，干部的行政级别记入档案备查。企业经营者，可以在企业内、行业内招标竞争产生，也可以向全社会公开招标；各级管理人员，可以通过招标选聘，也可以层层择优选聘，变委任制为任期聘任制。在严格考核的基础上，根据干部的德能勤绩决定升降奖惩，做到能上能下，能进能出。职工则在优化组合的基础上实行合同化管理，一年一考绩，使劳动优化组合制度化。这就会形成一种机制，把就业保险变成就业风险。现在，全民所有制企业大都面临着优化组合后多余人员的安置问题，各地也创造了一些初步经验。概括起来，大致有以下几条：（1）企业组织多余人员兴办独立核算自负盈亏的新企业，享受免征所得税两年等优惠政策；
（2）建立厂内劳务市场，实行厂内待业。离岗待业职工，一般不再享受原岗位的工资和津贴。在规定期限内仍然未被录用的，一般予以辞退；（3）多余人员中，年龄大、身体差的可提前退休，并享受正常退休待遇；（4）采取招标办法，选定承包人，由他们领办第三产业或其他企事业，负责安置一定数量的企业多余人员。这些办法基本上是立足于厂内消化，不致引起大的社会动荡，比较稳妥。但是，要从根本上解决问题，还需要改革现行劳动保险、社会保障制度。
（三）进一步改革企业分配制度，增强分配的透明度，使工资奖金成为调动职工积极性的有力杠杆。
各地同志大都主张，在当前生产要素市场尚待完善，企业之间、行业之间利润率差别很大的情况下，按照工资总额的增长低于经济效益的增长，职工收入的增长低于劳动生产率增长的原则，对企业工资的管理变总额控制为系数控制，全面推行工资与效益挂钩浮动，有利于贯彻按劳分配的原则。在这方面，各地都有不少好经验，一般的做法是：企业工资浮动比例，根据创利难易、增长快慢、人员结构、工资水平、发展趋势的差别，有的高一些，有的低一些。挂钩形式也根据企业的具体情况有所不同。对上缴税利能稳定增长的企业，实行工资总额与上缴税利挂钩；对产品单一、利润率较低的企业，实行工资总额与实现税利挂钩；对可按实物量计算的企业，实行工资总额与产品实物销售量挂钩；对出口创汇企业，实行工资总额与外贸收购额和实现税利双挂钩。这种做法既增强了分配的透明度，有利于调动职工的积极性，又可以克服企业之间的横向攀比，有利于控制消费基金的膨胀。至于企业内部分配，基本上可以参照目前乡镇企业、中外合资企业的办法，各类人员原来的工资级别记入档案，按照贡献大小，联效计酬。生产工人尽量实行全额计件和超定额计件工资制，非生产人员则实行联系工作实绩计酬，缩小固定工资的比重，扩大浮动工资的比重。
（四）实行“一厂两制”，把全民所有制企业的技术和设备的优势，同乡镇企业良好的经营机制结合起来。
根据天津、河北、江苏的经验，在有些经营管理不善甚至连年亏损的企业，可以划出一些车间交由乡镇企业的干部、职工承包，按乡镇企业的办法进行管理。天津染化七厂二萘酚车间就是采取这种办法，实行高工资、高效率、严格管理，改变了原来全民企业职工组织涣散、纪律松弛、生产每况愈下的局面，没有几个月，就使企业扭亏为盈，面貌一新。苏州试验仪器厂，利用多余的场地、设备和精简下来的一百多名职工，在厂区内同乡镇企业合办了一个食品机械厂，作为乡镇企业登记注册，被人们称作“国营工厂里的小特区”。新厂的管理制度、分配原则、经营策略，给老厂带来了商品经济意识。这种“一厂两制”的办法，直接引进乡镇企业的经营机制，有利于根治某些全民所有制企业平均主义、大锅饭的顽症，赋予企业以新的活力。
（五）根据地区、行业情况的不同，有计划、分步骤地把产品定价权放给企业。
根据我们的调查，今年以来，由于原材料持续大幅度涨价，许多加工企业产品价格实际上已经放开。在这种情况下，有区别地把产品定价权放给企业，有利于市场发育和企业经营机制的完善。浙江兰溪把产品价格放给几个加工企业进行试点，促使企业以市场为导向，根据变化了的情况调整经营战略，加强内部管理，提高自身的承受能力和消化能力，在动态中求得物价、效益和职工收入的相对平衡。市里对试点企业采取“两个不管”的政策，即不管企业能否承受原材料涨价的压力，也不管企业出厂产品价格，承包基数也不做调整。由于市场竞争日趋激烈，你漫天要价结果是销不出去，企业并不能单纯依靠提价捞取更多好处，这是最大的制约因素。在这次调查中，大家的意见倾向于：按地区来说，对县属全民所有制企业，产品定价权可以先行放开；按行业来说，除垄断性行业的产品以外，指令性计划产品的超产部分，供求基本平衡和供过于求的产品，企业自行组织原材料生产的产品，其定价权原则上应该放给企业。当然，价格放开并不意味着放任自流，相应的管理措施必须跟上。价格放开要与紧缩通货相辅而行，中间流通环节的层层盘剥要从严治理，哄抬物价、囤积居奇等非法行为要坚决打击。
（六）在完善承包经营责任制中，发挥市场竞争机制的作用，推动企业技术进步。
依靠技术进步，适应国际、国内市场竞争的需要，这是完善承包责任制所要解决的一个重要问题。放手让企业直接面对市场，就是促进企业在技术进步的基础上，实行自主经营。在市场竞争中，企业没有技术的不断进步，没有产品的高质量、低消耗，最终就会被淘汰。企业技术进步，主要地不是依靠主管部门的政令，而是依靠市场竞争赋予企业的内在动力。要把新产品开发、新技术引进和更新改造的目标和要求，纳入企业长远发展战略和承包合同。要积极创造条件，实现投资主体的转移，让企业自主立项，自筹资金，自行承担投资风险。还要从体制上解决好科研与生产的结合问题，企业应当有自己的技术开发体系，尽量把从事产品设计、工艺开发的科研单位放到生产企业，或者实行联合经营。企业技术人员待遇偏低，也是一个亟待解决的问题。有些企业联系新产品新工艺开发所取得的效益，给有关人员以高额奖励，使他们同一般职工收入的差距拉开，这种做法可以适当推广。
总起来说，全民所有制工业企业经营机制的改革，就是承包经营责任制的配套、完善、深化和发展，它同整个经济运行机制的改革紧密相关。当前，我国的改革已经进入到关键时期，要着力解决物价、工资这两个难度很大的问题。解决物价、工资问题，有赖于在提高产品质量、降低物质消耗的基础上，大力提高企业经济效益；而提高企业经济效益，又有赖于完善企业经营机制。深入进行企业经营机制的改革，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，就可以大大增强企业对物价、工资改革的承受能力，从而尽快改变新旧两种体制交错的状况，建立起“国家调节市场，市场引导企业”新的经济运行机制。