电力工业要走“超常规”发展路子 [复制链接]

第1版(要闻)
专栏：

　　电力工业要走“超常规”发展路子
电力工业部部长　史大桢
《人民日报》关于电力问题的系列报道，揭示了我国电力发展不适应经济发展需要的矛盾，引起社会各界普遍关注。怎样才能改写持续２３年缺电的记录，使长期处于“瓶颈”状态的电力工业走出困境，实现电力先行？
我们认为，要解决上述矛盾，必须通过深化改革，走“超常规”发展的路子。
所谓“超常规”发展，就是要打破常规地发展，就是要朝着社会主义市场经济的目标，走出一条改革的新路子、发展的新路子。这就要求我们下决心从解决影响我国电力工业发展的深层次问题入手，在更新观念、理顺生产关系、加强法制建设、推行规范化股份制、促进政企分开和转换企业经营机制、建立现代电力企业制度等方面取得重大突破，特别是切实加强宏观调控，进一步加大投资力度，扩大集资办电和利用外资办电，加快电价改革，提高还贷能力，推进电能的节约和有效利用，大幅度提高企业经济效益，进一步解放电力工业的生产力，为最终实现电力工业发展的良性循环创造有利条件。因此，“超常规”发展，既有量的含义，更有质的飞跃；既有速度的要求，更有机制的内涵。
一，按常规发展，电力工业不可能走出“瓶颈”状态
按常规，电力工业也可以发展，但在我们这样的发展中的大国，是永远跟不上经济发展和人民生活的需要的。１９４９年我国大陆发电装机容量只有１８６万千瓦，年发电量４３亿千瓦时。新中国成立后，经过近４０年的建设，到１９８７年，我国发电装机和年发电量均已跃居世界第四位。预计到今年底，全国发电装机将超过１．８亿千瓦，年发电量超过８０００亿千瓦时，现在全国平均每两天的发电量就相当于１９４９年全国全年的发电量。
但是，在电力加快增长的同时，全国大部分地区缺电的程度却在不断扩大，电力供应不足对国家现代化建设的“瓶颈”制约不断加剧。可以说年经济增长率较高的地方，也是电力发展较快的地方，又常常成为缺电最严重的地方。
不能说解放４０多年来，国家没有重视电力工业，也不能单纯归之于电力投资太少，更不能低估改革开放十多年来我国电力工业管理体制改革的成效，但平心而论，这些重视、这些改革，还没有突破电力工业发展的常规。这也难怪，我们所进行的大部分改革措施和政策都脱胎于传统的计划经济体制，不可避免地受到旧体制框架的束缚，不可能根除传统体制的弊端。正是这些弊端制约着电力先行。
旧体制的弊端表现在体制上，主要是政企不分，电力企业仍是行政机关的附属物。一是在计划经济的体制下，宏观调控始终没有摆脱主观随意性的影响，导致电力投入力度不够，发展规模偏小。世界银行的专家认为，发展中国家电力投资占ＧＮＰ的比重应在２％以上，但我国在１９８０—１９９２年期间，年均比例只有１．２４％。经验表明，在一个国家工业化的过程中，用电设备和发电设备容量的正常比例大约在２∶１左右比较正常，但多年来我国的实际比例远大于２，并且不仅存量远大于２，而且历年的增量均大于２。二是节能节电始终未能摆到应有的战略位置上，缺乏必要的政策措施，没有形成强有力的节能机构体系，全社会节能意识比较淡薄，导致节能节电措施推广困难，严重缺电与电能的大量浪费并存。三是产权关系模糊，责权利不一致，企业吃国家的“大锅饭”，职工吃企业的“大锅饭”。长期以来，财政上对电力实行统收统支，收支两条线，即使在实行承包经营后，这一点并没有根本改变。电力企业盈利的９０％以上通过各种税、费上交财政，一方面使电力企业处于中央与地方两级财政的夹缝中，另一方面电力企业基本上没有投资和融资功能。国际上一些电力企业的基本建设投资中，自有资金一般占５０％左右，有的甚至高达９０％，而我国则不足５％。由于电力企业没有真正成为独立的商品生产者和经营者，企业缺乏竞争的压力，企业用人过多已成为一个十分突出的老大难问题。
旧体制弊端在政策上主要表现为电价严重扭曲，既不反映价值，也不反映供求关系。电价不合理，导致电力的商品属性长期被忽视，导致电力企业和其他企业之间的不平等竞争，无法建立功能完备的企业经营机制，既不利于筹集电力建设资金，又不利于电能的节约和抑制过旺的电力需求，也不利于产业结构的合理调整，对拓宽利用外资办电也十分不利。
从电力工业内部看，在观念上，因长期受传统体制束缚，对市场经济的认识有一定的滞后性，有关市场、竞争、效益和投入产出的观念淡薄，需要彻底更新观念。
二、实现“超常规”发展，必须把主要精力放到深化改革、转换机制、优化结构、提高效益上来
早在１９７５年，小平同志主持国务院工作期间就曾强调，必须加快电力工业建设速度，使电力工业与整个国民经济的发展相适应，并留有一定余地，切实做到电力先行。落实小平同志指示精神，是电力工业在新形势下的奋斗目标。我们设想，在１９９５—１９９７年间，年均新增大中型发电机组在１５００万千瓦以上，１９９８—２０００年间年均在２０００万千瓦以上，并在电源增长的同时，保持电网和电力科技、教育等项事业同步发展。这样，到本世纪末，我国发电装机总规模可以达到３．１亿千瓦左右，在年ＧＮＰ按８—９％的速度增长和全社会单位产值电耗降低８—１０％的前提下，可以在全国范围内基本缓解缺电局面，消灭无电县，农户通电率达到９５％以上。实现上述目标，必须深化改革，“超常规”发展。
党的十四届三中全会通过的《决定》，标志着全国经济体制改革已经进入全面、加快、综合配套的新阶段。最近召开的全国经济工作会议，改革步伐大，出台措施多，为实现电力工业“超常规”发展提供了前所未有的大好机遇。为了抓住和用好机遇，电力工业必须尽快确立并积极推进以公司制改组、商业化运行为主要取向的改革战略。
公司制是建立现代电力企业制度的有益探索。其核心是建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代电力企业制度。商业化运营是电力企业走向市场的必然结果。其核心是牢固地树立电力是商品的观念，创造公平竞争的政策环境，使电力企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体和市场竞争主体。这也正是规范化股份制的道路。
股份制是适应生产社会化的发展对于加速资本集中的要求而产生的一种较好的企业组织形式和经营方式，是一种被世界各国广泛采用，并且更适合于表现社会主义全民所有制本质要求的所有制组织形式，也是实现电力工业“超常规”发展的一条有效途径。从我国电力工业的现状和所面临的任务来看，试行股份制不仅必要，而且比别的行业更为有利更为紧迫。电力工业试行股份制的首要目的是转换机制，其成败的关键在于是否能够严格做到规范化。所谓规范化股份制，从本质上讲，必须从我国国情出发，遵循社会主义市场经济的一般规律和电力工业产、供、销同时完成的特有规律，符合国家关于股份制试点的一般要求和电力工业改革与发展的“二十字”方针，有利于从根本上解放电力工业生产力。
１９８７年，国务院制定了“政企分开，省（网）为实体，联合电网，统一调度，集资办电”的电力工业改革与发展的方针和“因地、因网制宜”的原则，实践证明，这是一个很好的方针，符合中国国情，符合电力工业的固有规律，系统地揭示了解决影响我国电力发展深层次问题的途径。在社会主义市场经济的新形势下，“政企分开”是电力工业改革与发展必须坚持的方向。“省（网）为实体，联合电网”是电力工业发展的客观规律性与中国经济管理现实性相结合的产物，其本质是强调跨省电网和省电网都是具有“四自”能力的经济实体，同时又是一个由多方利益组成的利益共同体。“统一调度”是由电力生产内在规律决定的，完整的概念应是“统一调度，分级管理”。集资办电是我国电力体制改革的一项重大成果，电力要先行，必须充分利用国际、国内两个市场、两方面资金，坚持“集资办电”的方向。集资办电也必须在社会主义市场经济体制下加以完善、提高，必须向其高级形式——联合办电和规范化股份制的方向发展。规范化股份制是集资办电的高级形式，它不仅具有比集资办电更强的投资、融资功能，能够更加有效地吸引国际和国内资金，而且通过规范化股份制可以从产权制度上理顺集资办电所形成的错综复杂的生产关系，从法律上保证所有权和经营权的真正分离，保障投资者的合法权益和经营者依法经营，有利于集资办电的规范化和利用外资的规范化，有利于实现国有资产的授权经营，从而提高国有资产和其他资产的运营效率，实现国有资产和其他资产的保值增值。“因地、因网制宜”是电力工业体制改革与发展必须遵循的原则。只要我们坚持一切从实际出发，我们就一定能够找到适合于本地区、本电网的规范化股份制的道路，促进电力工业的健康发展。
在“二十字”方针指引下的规范化的股份制可以有多种形式，但不管采用哪一种形式，参加股份制企业都必须是自愿的。例如，允许在省（网）为实体的规范化股份制之外，经上级电力主管部门批准后存在一定数量投资者自己管理的发电公司或别的行业办的自备电厂并网运行，但是他们必须与电网签订并网协议和上网购销电合同，以保障其利益和明确其责任。还可以根据当地经济发展的条件，经上级主管电力部门批准，在一定的范围内，例如在东部沿海经济发展速度较快的市和县，试点更新的更有活力的股份制的管理形式，或称其为电力行业中的“开发区”。希望当地政府要尽可能地制定一些鼓励办电的优惠政策。有志办电者也要充分地利用好这些优惠政策，提供更多的投入，从而实现更高的电力发展的年递增率，形成有利发展的办电滚动机制。这是鼓励经济发达地区在用电方面先“富”起来，自行承担本地区电力增长和完善电网责任的重要措施之一。
三、走规范化股份制道路，必须加强领导，大胆试验，稳步推进
通过十多年来面向市场，面向世界的改革开放，已经为我们走规范化股份制的道路奠定了相当的基础。但从总体看，我们的改革还是初步的，并且还很不平衡。目前，规范化股份制试点工作可以在整体素质较高、竞争实力较强的企业中试行，以便取得预期的效果，积累经验，指导全国。其他企业要积极创造条件，练好“内功”，稳步推进，千万不能一哄而起。
进行规范化股份制试点的企业，必须严格按国家和部颁股份制企业试点规范和程序，有计划、有步骤、扎扎实实地开展工作。要根据“二十字”方针和“因地因网制宜”的原则，从实际出发，积极探索符合本企业具体情况的规范化股份制的实现形式，重点要研究解决规范化股份制企业的组织形式等。
各电力集团要按现代企业制度的要求完善组织结构，按商业化的要求完善功能结构。重点落实国务院领导同志关于把国家投资切一块给电力集团作为资本金以增强电力集团的投融资功能，设立电网建设基金以达到骨干网架由集团公司统一贷款并还本付息，统一建设、统一管理的指示精神。骨干网架必须由电力集团百分之百控股，由电力集团公司直接向国家开发银行贷款。要盘活电力工业国有资产存量，如实行还本付息电价后，归还国家的本息要用于对电力事业的再投资，并由电力企业经营。电网的存量和增量资产不能分开管理，应由电力集团公司统一管理。对增强电网调峰能力的大型骨干发电厂，包括抽水蓄能厂和担负调峰任务的电厂及核电厂，由电力集团公司利用国家资本金投入，代表国家实行有效控股和直接管理。据此组建国家控股的电力有限责任公司或股份有限公司。
要坚持多家办电、统一管网的原则，在保障电网安全运行的前提下，探讨电网内部的其他规范化股份制形式。鼓励国内外出资者采用控股、参股等方式兴办电力建设项目。但必须明确实行投贷分开。作为投资实行按资分利，作为贷款实行还本付息。出资方可以自由选择两者之一。
今后７年内，电力工业需利用外资２５０亿美元，相应需进口设备４５００万千瓦。因此，除扩大利用国外政府贷款，国际金融机构贷款和商业信贷外，还要更多地吸引外商直接投资办电，促进存量资本的合理流动，鼓励外资合资、合作或独资建设电厂。要建立并完善电力工业利用外资的法规体系，切实加强电力利用外资的行业管理，以国家利益为重，加强领导，严格规范，风险共担，避免采用过高或固定回报率利用外资，使我方吃亏。
改革是为了解放和发展生产力。要解放和发展电力工业的生产力，实现电力先行，就必须充分调动中央、地方等各方面的积极性，这是改革成败的关键。
为了实现电力工业“超常规”发展，更好地为国民经济发展服务，我们一定要在党中央国务院的正确领导下，在综合部门的大力支持下，振奋精神，真抓实干，切实转变工作作风，将远大目标和实干精神结合起来，团结一心，坚持不懈，就一定能达到目的。