平衡财力　均衡发展——政府间转移支付制度国际研讨会综述 [复制链接]

第2版(经济)
专栏：

　　平衡财力　均衡发展
——政府间转移支付制度国际研讨会综述
本报记者李建兴
建立规范的政府间财政转移支付制度，是完善分税制财政体制的重要配套措施和国际上比较普遍的作法。最近，在财政部和国际货币基金组织联合召开的“政府间转移支付制度国际研讨会”上，中外专家就如何建立中国政府间转移支付制度提出了不少有益的意见和建议。
目标：公共服务均等化
中国建立政府间转移支付制度的最终目标是要实现全国各地公共服务水平的均等化。专家们普遍认为，世界各国财政转移支付制度的实践表明，转移支付制度最重要的目标就是要保证全国各地公共服务水平的均等化。即在考虑支出需求和收入能力的基础上，使各地在基本的公共服务能力方面达到均衡。但这并不意味着财政转移支付要拉平地区间的经济发展水平，也不意味着要达到全国人均财政收入水平的均等。会上有人曾经指出中国建立政府间转移支付制度的近期目标主要应解决地方各级财政特别是县一级财政收支的不平衡问题。对此，国际货币基金组织的专家告诫，中国的公共服务均等化虽然不可能在短期内实现，但作为最终目标是不应动摇的。如果转移支付只是简单地用于弥补地方财政赤字，则不利于调动地方政府增加自有收入的积极性，不能促使地方政府采取有效的控制支出政策。
前提：中央政府财力强
中央政府拥有较大的财力是建立转移支付制度的基本前提。与会代表普遍认为，无论是联邦制国家还是单一制国家，建立转移支付制度的一个基本前提是，中央财政的收入能力要大于其支出责任，中央政府拥有较多的财力，这样才有可能向地方转移支付。近几年来我国中央财政收入占全国财政收入的比重（不包括债务收入）还不到４０％，中央政府的转移支付能力非常有限。今年实行“分税制”财政体制改革后，中央政府直接组织的财政收入占全国财政收入的比重有所提高，但是由于对１９９３年地方净上划中央的收入还要如数返还地方，并且税收返还额还要逐年递增，因此，在近几年内中央政府实际上可支配的财力仍是十分有限的，难以向地方进行更多的转移支付。
模式：均衡拨款加专项拨款
中国应首先考虑建立一个过渡性的转移支付模式。目前，世界各国采取的转移支付制度有两种基本模式：一种是以评估各地区收入能力为基础加中央对地方专项拨款的转移支付制度。另一种是以评估各地区收入能力和支出需要为基础加中央对地方专项拨款的转移支付制度。与会专家和学者认为，目前中国各地区之间的差异太大，而且目前中央政府又没有较充足的财政资源用于转移支付，因此中国尚不具备采用这两种模式的条件，只能积极创造条件，逐步实施。在中国可建立一种过渡性的模式，即建立一种有限的收入——支出型的均衡拨款加专项拨款的转移支付制度。根据中国的实际情况，均衡拨款应该包括两种形式：一是一般性均衡拨款，它的均衡范围主要是某些主要的经常性开支项目，用于保证某些地区现有公共服务水平能够达到最低标准；另一种是资本性均衡拨款，它的均衡范围主要是建设性支出，用于增加落后地区公共服务的设施，扩大落后地区的公共服务的范围，提高其公共服务的能力。均衡拨款之所以是“有限”的，是因为均衡拨款的范围只能包括那些最基本、最必要的公共服务项目，如义务教育等。专项拨款主要用于一些中央确定的、跨地区、有特殊目的的项目，它对均衡拨款起补充调整的作用。
步骤：必须采取渐进方式
中国实行转移支付制度必须采取“渐进”的步骤。与会专家和学者认为，我国今年实行的分税制财政体制是渐进式的改革，还需要不断完善和推进，因此，建立转移支付制度，也必须采取“渐进”的方式。从近期看，中央与地方的转移支付只能在分税制的基本框架之内，对中央财政通过分税而新增收入，除部分由中央直接用于全国性的最急需的开支以外，逐步、渐进地解决某些地区的某些支出领域最低支出标准问题。从中期看，要有计划地组织地方税收能力评估试点，为财政转移支付制度建立数据库和设计分配模型。同时，结合中央和地方政府的事权调整，改进专项拨款制度，由主要办理地方事务逐步转变到办理中央委托业务或跨地区业务上来，使之更好地体现中央政府的政策意图和导向。不少与会专家还特别指出，在近期，地方对于转移支付的期望不能太高，尤其是要充分认识到，真正用因素法来实现社会服务水平均等化目标还有漫长的路要走。
支付：并非都是无偿
转移支付并非都是无偿的，在某些特定的建设性项目的转移支付方面，也可以是有偿的。有的与会专家和学者建议，应将财政信用的概念引入到转移支付制度中来。他们认为，我国作为发展中国家，资金紧缺始终是经济和社会事业发展的重要制约因素。推行某些特定建设性项目有偿转移支付，一是可以动用回收——再投入的机制，在一定程度上缓解资金供应紧张的矛盾；二是可以增强资金使用的责任心，提高资金使用效益；三是可以逐步改变上级财政一味对下级财政的“输血型”补助，把市场经济的借贷——偿还观念引入到处理上下级政府间财政关系中来。
加快法制建设是建立政府间转移支付制度的必要保证。据介绍，市场经济发达国家转移支付制度的一个共同特征是都有明确的法律依据。从中国目前情况看，中央与地方政府的财政关系还没有一套完整的、明确的、规范的法律规定，带有某些随意性。因此，一些专家提出，为了逐步规范我国的转移支付制度，应当大力加强法律建设。经过多方面的共同努力，将我国政府间转移支付的模式、方法、数额确定、监督管理以及有关的核算标准等问题以立法的形式作出具体、明确的规定，以保障转移支付的公正、合理、合法。