关于实行民主集中制的程序 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：认真学习《邓小平文选》

　　关于实行民主集中制的程序
王贵秀
民主集中制作为我们党的根本组织制度和领导制度，是科学的合理的有效率的制度。这一制度之所以科学、合理、有效率，不仅在于它有一系列适合工人阶级先锋队组织“自身是完全民主的”（恩格斯语）这一政治性质和高度严密统一的这一组织要求的实质性的基本内容，而且还在于它有一套便于使这些基本内容得以实现的严格的运行程序。民主集中制的实体性内容大致包括两个方面：一是“基本原则”，即通常所说的“四个服从”——“个人服从组织”、“少数服从多数”、“下级服从上级”、“全党服从中央”；二是“基本条件”，即实现这些“基本原则”所必需具备的前提条件，如党的各级领导机关都由选举产生，重大问题由委员会集体讨论决定，禁止任何形式的个人崇拜等等。所有这些在党章中都有明确规定。而关于实行民主集中制的程序性内容，一般地说党章不便具体规定，迄今多散见于某些党的文件，还很不系统、不规范，往往也不大为人们所重视。有的同志误以为严格按民主集中制的程序决定重大问题是形式主义，是不必要的，这是对民主集中制的莫大误解。实际上，要真正实行民主集中制，没有必要的严格程序是不行的。十四届四中全会《决定》强调进一步坚持和健全民主集中制，“特别要注重制度建设”，并指出：“当前要在全党特别是领导干部中切实加强民主集中制的教育，健全贯彻民主集中制的各项具体制度，完善党内政治生活的各项准则。”我认为，健全和严格执行民主集中制的必要程序，严格按民主集中制的程序决定重大问题，是使民主集中制得到切实贯彻执行的重要保证。
　　就重大问题的决策、决定和决议来说，民主集中制的运行程序一般
　　应有以下几个环节。
第一，召开适当的正式会议。这是实行民主集中制的基本形式和重要程序。任何必须按少数服从多数原则作出的决策、决定和决议，都必须在适当的正式会议上进行。那种决定重大问题不召开相应的或适当的正式会议，或只召开形式主义的会议，或者用碰头会、一揽子会之类的非正式会议以及会下个别协商等代替法定的正式会议的做法，都是违背民主集中制的。小平同志在说到集体领导制度在实践中的缺点时指出：“有少数党组织的负责人，或者很少召集必要的正式会议，或者往往也召集党组织的会议，但是这些会议只是形式主义的。”
这里所说“必要的正式会议”，是指党章和其他党规党法规定了其权限、范围和参加成员的法定会议。比如说，按规定，该在代表大会或全委会上决定的问题，就必须召开代表大会或全委会决定；而不能用常委会代替全委会，也不能用全委会代替代表大会，更不能用工作会、碰头会或一揽子会之类代替常委会、全委会甚至代表大会。邓小平在“八大”所作的《关于修改党的章程的报告》中说：“党的民主集中制的基本要求之一，是党的各级代表大会的定期召集和充分发挥作用。党的第八次大会同第七次大会隔了１１年多，当然是迟了。地方各级代表大会和代表会议，除了一部分单位已经严格执行了党章的规定以外，多数的单位还是比党章规定的开得少。这是我们党的民主生活中的一个重要的缺点。”在这期间，虽然召集了大量的各种形式的干部会议，讨论和决定了党的政策和工作中的各种重大问题，在很大的程度上起了代表会议以至代表大会的作用，但是，“无论如何，召集这些会议在法律上究竟不能代替召集代表大会，不能弥补不经常召集代表大会的缺憾。”
第二，充分讨论。这包括会议前的通报、酝酿、协商，使会议的参加者有足够的思想准备和会议上的畅所欲言、自由讨论这样两个方面。只有这样，才能使会议的参加者真正表达自己的意见，也才能真正地而不是形式地集中多数人的意见。因此，对问题的充分讨论，既是实行民主集中制的基础性的实质内容，也是实行民主集中制的重要程序。如果没有这一基本环节，那么，实行民主集中制就会有名无实，甚至会变成以民主集中制为幌子的独断专行。邓小平在批评少数党组织的负责人只是形式主义地召开会议之后，一针见血地指出：“他们既没有使会议的参加者对于所要决定的问题，在会议以前具有思想上的准备，在会议上，又没有造成便于展开讨论的气氛，实际上形成强迫通过。这种以集体领导的外表掩盖个人专断的实质的办法，必须坚决加以反对。一切提到会议上的问题，都必须经过讨论，允许提出异议。”
第三，实行表决。这是实行民主集中制的关键性程序或标志性程序。对重大的问题决定究竟是不是按民主集中制的程序办，其基本标志就在于是否实行表决，是否以多数人的意志为依据。《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》指出：“重大问题的决定，要实行表决。”这是在总结历史经验的基础上，对实行民主集中制的程序作出的一项重要规定，各级党委应该严格加以贯彻执行。这里需要强调指出，充分讨论固然是极其重要的，但最充分的讨论也不能代替表决。尤其值得注意的是，决定重大问题，以书记或会议主持者作总结的办法代替表决这一现象在现实生活中相当普遍，严重地影响着民主集中制的贯彻执行，应该下大决心加以纠正。
表决的方式可以根据所要决定的问题的性质和郑重程度有所不同：可以举手表决，也可以投票表决；可以用传统方式表决，也可以通过现代化的电脑表决。但无论如何，要真正实行民主集中制，就决不能没有表决这一程序。而且，一般地说，对于表决的结果应有严格的统计，记录在案，并在适当的范围予以公布。这是民主集中制的严肃性所要求的。在现实生活中之所以屡有“议而不决”的现象，或者由少数人或个人决定重大问题的现象，从组织制度上说，很重要的一点就在于没有严格坚持表决制度，违背了民主集中制的必要程序。邓小平指出：“重大问题一定要由集体讨论。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。”他还指出：“党内讨论重大问题，不少时候发扬民主、充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙做出决定，很少按照少数服从多数的原则实行投票表决，这表明民主集中制还没有成为严格的制度。”
第四，制订执行方案和措施以及明确分工。在决策、决定作出之后，最重要的在于执行。而制订执行决策、决定的方案和措施以及明确分工，则是作出决策、决定和执行决策、决定之间的桥梁或中间环节，它既是决策、决定的延伸和继续，也是执行准备和开始。如果光作原则性的决策、决定，而不制订执行方案和措施以及明确分工，那么，最好的决策、决定也会因不知如何贯彻执行和由谁负责而落空。因此，实行民主集中制必须包括制订执行措施和方案，责成专人负责去抓这样一个程序。这是我们党的集体领导和个人分工负责相结合的制度所要求的。
第五，检查监督执行情况和厉行赏罚。这是实行民主集中制的最后一个程序。这实际上是对集体决策及其执行情况的检查、验收，包括执行情况的汇报、反馈、评估和“及时总结经验，补充完善，纠正偏差”等。只有这样，才能保证决策、决定的执行能够收到实效。因此，决策、决定的检查监督，对于实行民主集中制，“建立和健全民主的、科学的决策和决策程序”来说，是绝对必需的，至关重要的。以往在这方面有所忽视，比较薄弱，不能不说是民主集中制执行得不怎么好的一个重要原因。
为了确保民主集中制的有效贯彻执行，真正做到决而必行，行而必果，还必须在负责地检查监督和科学地评估决策执行情况的基础上，厉行赏罚，做到奖惩分明，特别是对于那些我行我素，各行其是，拒不执行决策、决定、决议者，失职渎职者，决不能听之任之，放任不管，一定要追究责任，严肃执行纪律。正如邓小平指出的那样，“对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。”只有这样，才能使那种决而不行，屡禁不止的现象得到遏制，使民主集中制这一组织制度具有严肃性和权威性。