完善土地承包活化生产要素 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

　　完善土地承包活化生产要素
魏学平
随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，市场将成为促进农业生产要素合理流动和农村资源优化配置的主要手段。为适应市场经济发展的需要，在稳定、完善家庭联产承包制的基础上，建立农村土地流转机制，活化生产要素，已成为目前农村改革中的一个重要问题。
土地的家庭联产承包是我国农村改革的突破口，也是土地制度的一次重大变革。它极大地激发了农民的生产热情，推动了农村经济的发展和繁荣。但随着农村生产专业化分工和科技水平的提高，逐渐出现了一些新问题、新矛盾。一是土地流转的客观需要发生了变化。当初实行生产承包制，土地都是一包几十年不变。随着农村二、三产业的发展，部分从事工商业的农户有了退出责任田专心从事工副业生产的要求，同时部分种植农户也产生了增加土地面积、扩大经营规模的愿望。但由于没有一套规范的土地流转制度，影响了土地的流转和集中，制约了规模农业的发展。二是农民迫切需要明确产权。对一些开发荒地、荒水等投资多、周期长的农业生产项目，仅实行承包而不明确产权，农民对此仍不放心，怕政策变，不愿投资开发。这是农村改革中产生的新问题。解决的途径，就是要完善家庭承包责任制，建立产权明晰、“三权”分离（即土地所有权、承包权、使用权）的土地流转机制，进一步活化生产要素。
首先，要坚持公有制——强化所有权。家庭联产承包责任制虽然在界定土地产权方面迈出了重要的一步，但在集体所有权和农户使用权的内容、界限、法律形式等方面还需要明确，行使的法律程序与正常权益的法律保护手段也需要确定。否则，就容易导致农民经营土地的短期行为和侵权行为（乱占耕地、掠夺经营等），集体所有权也得不到真正的体现和保证。《宪法》和《土地管理法》明确规定，农村土地除法律中规定属国家的外，均属乡村集体所有，其所有权的代表是乡村集体经济组织或村民委员会。集体经济组织或村民委员会是具有法人资格的土地发包方，依法对土地行使占有、使用、发包和处置权，有对撂荒及粗放经营者给予处分、约束和规范土地使用者行为的权力，以达到控制耕地面积流失、耕地质量下降的目的。同时，要完善土地集体所有权在经济上的实现形式，明确规定农户向集体承包耕地要缴纳承包费。改变集体向农户收取“提留”的经济关系模糊的做法，从经济上体现所有权的实质。
其次，要坚持“三权”分离——放活使用权。在强化土地所有权的前提下，必须保障农户的承包权，要使农户对经营土地有稳定长期的打算。要严格执行中央关于土地承包期的规定，土地承包期要长期稳定不变。同时，根据土地流转的客观需要，必须放活农户对土地的使用权。目前，土地流转大势所趋。在这种情况下，如果让农民固守“人人分田、户户种地、家家小而全”的小农经济生活，就会阻碍农村生产力的发展。因此，要让闲置的生产要素得到重新利用，实现土地、劳务、资金等要素的优化组合，就必须解决土地的流转、出租、抵押、继承等问题，建立一套完整的土地流转制度。有的地方部分村庄根据土地流转的客观需要和大多数农民仍把土地作为主要经济来源的实际，改“均田制”为“两田制”，对促进土地流动起了积极作用。方法是：把口粮田和承包田相分离。口粮田作为社会保障用地，按人口平均划分，基本上是无偿使用，长期稳定不变，体现基本生产资料公平分配的福利原则。承包田引入竞争机制，由农户投标，竞争承包。实践证明，把竞争机制和风险机制引入土地承包，为生产者提供了一个公平竞争的外部环境。以竞争机制的功能刺激生产者，使其自觉不自觉地把资源配置到土地开发中去，并依靠优胜劣汰的竞争机制，给生产者以动力和压力，从而形成承包经营与投入经营两种手段并举，责任收益与投入收益两种机制并存的格局。土地承包引入竞争机制，还是推动土地合理流动与相对集中的有效途径，有利于推动一部分农民进入二、三产业，一部分农民逐步集中土地，形成适度规模经营，使土地使用更有效。此外，承包田有偿使用的意义还在于能够使承包者有偿转让其使用权，刺激土地的合理流动和要素的优化组合。