加快城镇住房制度改革促进住房建设的发展 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：认真学习党的十四届三中全会《决定》

　　加快城镇住房制度改革促进住房建设的发展
刘志峰
多年来，党和政府为城镇住房建设投入了大量资金，但仍不能满足居民的住房基本需求。重要原因在于旧的住房制度存在许多弊端。加快城镇住房制度改革，对于增加建房投入，形成住房资金的良性循环，加快住房建设，到２０００年使城镇居民住房达到小康水平；减轻企业和单位的社会负担，促进企业经营机制转换，建立现代企业制度；带动房地产业和相关产业的发展，调整经济结构，促进国民经济持续、快速、健康发展；从制度上解决分房问题的不正之风，促进社会公平，都具有重要意义。
　　　　一、我国房改取得了重大进展
根据邓小平同志１９８０年提出的出售公房，调整租金，提倡个人买房建房的房改总体设想，我国城镇住房制度改革在实践中不断探索、总结和发展。特别是１９９１年１０月第二次全国城镇住房制度改革工作会议以来，我国房改取得了重大进展，已从少数城市试点或单项改革进入了全面推进、综合配套改革的新阶段，房改大气候初步形成；一些国有大中型企业率先加大提租力度、以成本价出售公房、成立住房开发经营公司，把建房、分房、维修、管理住房职能从企业中分离出去，促进了企业三项制度改革和经营机制的转换；住房公积金制度得到了推广。目前全国１９４个地级以上城市中，已有１０４个城市建立了住房公积金制度，占５３％；住房金融体系有了发展；各级政府和企事业单位增加建房投入，重视经济适用房开发，通过集资、合作建房等多种形式，加快了解危解困，使城镇居民的居住水平有了明显提高。１９８０年城镇人均居住面积为３．９平方米，１９９２年提高到７．１平方米，大部分城市已解决了人均居住面积２平方米以下住房特困户问题。
　　　　二、城镇住房新制度的基本框架
按照建立社会主义市场经济体制的目标，国务院房改领导小组提出，城镇住房制度改革的指导思想、新制度的基本框架有七条。
（１）变住宅建设投资由国家、单位统包的体制为国家、单位、个人三者合理负担的体制，即国家对经济适用房的建设免收土地出让金，单位帮助职工建立住房公积金，其他各项建设费用全部由个人承担。
（２）变各单位建房、分房和维修、管理住房的体制为社会化、专业化运行的体制。
（３）变住房福利性实物分配体制为工资性货币分配的体制。
（４）建立以一般收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。
（５）全面推行住房公积金制度。
（６）发展住房金融，开办住房储蓄、个人买房抵押贷款、分期付款和住房保险等，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系。
（７）建立规范化的住房交易市场和维修管理市场，发展物业管理和装饰、维修等服务组织，完善相应的管理制度和税收制度。
根据党的十四届三中全会关于加快城镇住房制度改革，促进住房商品化和住房建设的发展的要求，力争在９０年代初步建立起城镇住房新制度，有条件的地方应率先建立。
　　三、加快房改的基本思路
尽管房改取得了很大成绩，但也面临着一些突出问题。尤其是１９９２年下半年以来，房改面临着两大困难：
一是房租提不上去。按原定房改目标，“八五”期末房租要达到包括维修费、管理费、折旧费三项因素水平，“九五”期末要达到包括维修费、管理费、折旧费、投资利息和房产税五项因素水平。但目前全国实行房改的地区，平均房租水平只有０．３０元／平方米左右，还不够１９９２年维修费一项因素０．７５元／平方米的一半，要达到规定的目标难度很大（１９９２年三项因素租金水平为１．９１元／平方米）。不少城市政府在考虑提高房租时，面临着财政、企业困难以及居民承受能力等问题，难以决策。房租提不上去的其他原因还包括部分地方政府对房改持观望态度，改革决心不够大。
二是按原标准价售房的政策适应性差，缺少向微利价过渡的动态调整机制。原房改政策规定按标准价（含住房本体造价及征地、拆迁费用）和市场价售房，但实际执行中，标准价作为国家统一政策，难以适应不同地区的具体情况。如北方地区住房墙体厚，需要安装供暖设备，住房造价高，但受经济发展制约，职工收入并不高；南方沿海地区住房墙体薄，不需要供暖设备，住房造价低，而职工收入却不低。同样按两项因素定价，职工收入低而住房造价高的城市很难落实。再如，大中城市与小城市情况差异很大。据调查，１９９２年大中城市住房标准价约为９００元／平方米，一套两居室新建住房按５６平方米计，售价达５万多元，这是一般收入职工家庭无力支付的。而部分小城市的住房造价较低，与职工的支付能力相比，售房价格可以高于标准价，但限于有标准价的政策，这些地区也按标准价甚至剔除征地和拆迁费用后的价格售房，这不利于向微利价过渡。并且，房改的目标是实现住房商品化，最终要形成微利价和市场价并存的售房价格体系，标准价只是一种过渡形式。但含两项因素的标准价是静态的，售价不能随经济发展逐步向微利价过渡。
根据党的十四届三中全会精神和当前房改进展与财政、企业及宏观经济的实际情况，根据建立住房新制度的要求，国务院房改领导小组提出加快城镇住房制度改革的基本思路是：以出售公有住房为侧重点，售、租、建并举，加大租金改革力度，全面推行住房公积金制度，加快经济适用住房建设，政策配套，形成市场，加快住房商品化、社会化，早日建立适应社会主义市场经济要求的城镇住房新制度，实现２０００年城镇居民住房达到小康水平的要求。确定这样一个基本思路，主要是出于以下考虑：
１．房改必须加快。房改不推进，会产生一系列严峻问题。一是房改越推迟，财政、企业补贴量越大，改革的成本越高。据测算，１９８７年房租达到五项因素水平需要补贴资金２７０亿元，１９９０年则需要４１６亿元，１９９２年激增到６７０亿元，年均递增８０亿元。二是房改不推进，现有公房对国家、企业不仅不是财富，反而是个“包袱”。到１９９２年底共有２７亿平方米存量公房，如按３５０元／平方米计算，每年２％的损耗将达１８９亿元。为维修管理这些住房，国家、企业每年还要投入７０—８０亿元，也就是说，国家和企业每年要损失２５９—２６９亿元。三是一些城市和地区在房租提不上去，按标准价售房售不出去的情况下，自行决策售房。尽管目前售房量不大，但决定售房的地区越来越多。在各地售房过程中，出现了房价不规范、优惠政策不统一、竞相低价攀比的问题，这不利于本地区长远的住房发展和全国房改的健康推进，也不利于宏观调控的加强和改善。四是房改不加快，住房新制度不能建立，不利于扩大住房建设，改善城镇居民的住房条件，将会严重影响２０００年城镇居民住房达到小康水平目标的实现，也不利于企业经营机制转换和社会主义市场经济体制的建立。
２．加快房改的现实选择是以出售公有住房为侧重点，实行售、租、建并举。实现住房商品化的手段主要是提租和售房。但近几年住房的维修、管理成本和新建住房成本上升很快，提租幅度赶不上物价上涨，提租效果受到较大抵消，小步提租很难打破房改僵局，大幅度提租地方政府又难以决策。以出售公有住房为侧重点，一是有利于搞活住房存量，加快回收资金，促进住房建设，使存量公房从“包袱”转化为现实的财富。２７亿平方米公房，如果平均按３５０元／平方米出售１０％，将回收资金９４５亿元；二是有利于加大租金改革力度。部分公房出售后，提租涉及的职工面缩小，提租补贴所需资金量减少，有利于大幅度提高租金。三是售房和提租配套改革可以解决“租提不上去，房子也卖不出去”的问题，打破当前房改的僵局。租金提不上去，房子确实卖不出去，或者是低价售房。但如果把今后几年售房和提租方案一并出台，按照租售比价逐步合理化的要求确定各年度的售价和租金，使职工形成晚买房不如早买房的预期，就可以以售房为突破口，带动租金提高，实现以售促租、以租促售的良性循环。四是从存量公房的建设资金来源看，部分来自国家对职工工资中住房消费部分作了社会统一扣除，由国家统一建房和分配，把本应为货币分配的住房消费改为实物分配。因此不能把存量公房笼统地称作国有资产。如果定价合理，并在住房的再交易中作出比较严格的规定，就不存在国有资产流失问题。五是目前城镇居民产权意识增强，经济承受能力有了提高，出售公房适应了城镇居民购房置业的要求。
３．为了促进各地规范售房，售房政策应作调整。目前各地绝大多数没有按照原房改政策规定的标准价售房，房价普遍过低。针对原有售房政策存在的问题，新的售房政策应结合职工工资水平来确定，以适应职工的经济承受能力和适用于全国各地区经济发展水平的差异；应规定每年最低的售房价格和统一的优惠政策，防止一些地区低价出售公房；应建立标准价随着经济发展逐渐向微利价过渡的动态调整机制，促使职工早买房。为了体现政策连续性，原房改政策中标准价的提法不变，但对标准价的内涵应作调整。新的标准价由负担价和抵交价两部分组成。负担价按所在城市或地区双职工上一年平均工资的一定倍数来确定，抵交价按单位资助的住房公积金及住房补贴测算。标准价要逐步向微利价过渡，调整机制有二个：一是随着职工工资提高，以上一年双职工工资为基数确定的负担价自然相应提高；二是新房负担价与双职工年平均工资的倍数要逐步提高。要统一规定售房折扣政策，包括工龄折扣和一次付款折扣。工龄折扣年限按购房职工没有享受住房公积金的年限计算，其实质是对购房职工过去工资含量中住房货币分配不足的一种补偿。一次付款折扣是为补偿一次付款职工的利息损失，鼓励购房职工一次付款的措施。
４．搞好配套改革。需要统筹研究和同步出台出售公房、提高租金、全面推行住房公积金制度、建立个人买房抵押贷款和分期付款制度、发展规范化的住房交易市场和维修、管理市场及有关税费政策，这些措施缺一不可，只有这样，才能使城镇居民有购房的动机、购房的承受能力，免除购房的后顾之忧。
租金改革始终是住房制度改革的重要内容。“八五”期末房租应力争达到包括维修费、管理费、折旧费三项因素水平；“九五”期末房租应力争达到包括维修费、管理费、折旧费、投资利息和房产税五项因素水平。达到这一目标确实有困难的城市或地区，房租支出占家庭收入的比重也要达到一定水平。租金改革要考虑租售比价的合理化。从国际上看，合理的租售比价大约为１∶９０，即每建筑平方米的售价是每使用平方米月租金的９０倍，这是目前总体上难以达到的。但租售比价合理化作为住房机制转换的目标，各地在确定各年度房改方案时应考虑逐步达到，有条件的地区则应尽早达到。各地要制定并公布２０００年以前租金改革规划。租金提高的幅度和次数，要与售房价格从标准价向微利价过渡的步骤相联系。有条件的城市或地区职工个人负担的房租与职工用住房补贴和住房公积金抵交的房租之和，要逐步接近或达到按照合理的租售比价确定的租金水平。
住房公积金制度有利于住房资金的积累、周转和实现良性循环，有利于企业经营机制的转换，变住房福利性实物分配为工资性货币分配。所有行政和企事业单位均应按照“个人存储、单位资助、统一管理、专项使用”的原则，交纳住房公积金，建立住房公积金制度。
目前购房职工普遍存在一种后顾之忧，就是怕买房后维修事宜没有人管。针对这种情况，必须改革现行城镇住房管理体制，发展多种所有制形式的维修、管理服务企业，平等竞争，方便住户。各地要积极探索建立住房维修管理市场和交易市场，尽快完善有关政策法规，把住房市场纳入法制轨道。
５．住房制度改革要与住房发展紧密结合。房改就是要为住房发展提供一个好机制。要着眼于形成规范化的住房建设筹资渠道，扩大住房资金来源，增加住房资金积累，逐步实现住房资金投入产出的良性循环。要重视经济适用住房的建设，努力降低住房造价，加快解决一般收入职工家庭的住房问题。对开发建设单位承担的经济适用住房建设项目，要在建设用地、拆迁、规划、计划、税费等方面予以政策扶持。金融部门在信贷等方面应予以支持。要把房改归集的资金主要用于开发建设经济适用住房。房地产开发公司都要承担２０％以上的经济适用住房的建设任务。要继续发展集资、合作建房，加快解危解困。
　　　　四、当前加快房改应注意的问题
加快房改必须要加强对房改工作的领导，加强住房制度改革的宣传，坚持统一政策下因地制宜、分散决策的原则，做好离退休职工、低收入职工的减免补工作。当前特别要注意两个问题：
一是要坚决制止低价售房。出售公房是加快房改的重要举措。但是，目前有些地方的机关、企事业单位违反国务院有关政策规定，以过低价格突出售房。为此，国务院办公厅发出了《关于制止低价出售公有住房问题的通知》，要求在《国务院关于加快城镇住房制度改革的决定》发布实施前，各地区、各部门要一律暂停出售公房；对已出售的公房要进行清理；要切实加强出售公房款的管理。低价出售公房是一种只顾眼前利益、不顾长远发展的短期行为，不利于加快解决住房困难户的住房问题，容易造成新的社会分配不公，不利于房改的健康的推进，因此必须坚决制止。《国务院关于加快城镇住房制度改革的决定》发布实施后，各地要严格执行国务院统一政策，加大提租力度，在建立住房公积金制度基础上，有计划、有步骤地推进公房出售，并认真搞好各项配套改革。要克服房改中的短视行为和福利观念，防止相互攀比、搞福利型房改。对突击低价售房和在售房中违反政策、变相增加优惠、以权谋私等行为要坚决制止。
二是要把企业房改作为城镇住房制度改革的重点。各地要选择一批有条件的国有大中型企业加大住房改革力度，加快提租步伐，以促进售房，结合企业经营机制转换和三项制度改革，以社会化管理为目标，通过把企业住房委托给社会化的经济实体来管理，或由本企业与其他企业、单位一起组建股份制的物业管理公司等多种形式，尽快把住房建设、分配、管理和维修服务等职能从企业中分离出去。
城镇住房制度改革涉及千家万户，是群众最为关注的热点问题之一，它只能搞好不能搞坏。希望社会各界都能理解房改、参与房改、支持房改，共同把这项重要而又艰巨的改革工作做好。
　　　　（作者为国家体改委副主任）