三峡库区开发性移民的思路与对策 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

　　三峡库区开发性移民的思路与对策
辜胜阻李珍
三峡工程是９０年代世界上最大的工程。这一工程成败的关键之一是能否顺利安置百万以上的水库移民。三峡库区移民不能走补偿移民的老路，应实行开发性移民。
（一）开发性移民是在强调对人力资源、自然资源和社会资源开发的前提下，在经济发展和增强移民自我发展的能力的基础上安置移民的一种途径。这种移民模式的特征是：（１）在强调对移民生活设施补偿的前提下，更重视移民经济重建和开发生产条件，强调“造血”功能的形成；（２）由于生产力的发展，移民人口在移民后的生活水平大大高于移民前；（３）这种移民方式具有超前性，即在正式开始移民前若干年就进行生产条件和生活设施的重建和开发；（４）它应该蕴含着产业结构的调整、科技进步和生产格局在高起点上的重组；（５）这种移民方式一次性地将移民人口安置在稳定可靠的基础上，而不留“后遗症”，避免多次搬迁。由此可见，开发性移民的灵魂是资源的开发和经济的发展。
（二）三峡库区移民的难点是农村移民问题。农村移民应在坚持以大农业为基础的前提下，农工贸相结合、产供销一条龙，因地制宜地走多元化安置的道路，宜农则农，宜工则工，宜商则商。在农业开发中，要注重：（１）推广科技，改变库区落后的生产技术，走科技兴农的路子，将传统农业逐步转化为现代农业。（２）提高农业生产集约化程度，尤其是对于柑桔之类的商品基地，宜相对集中，联片建设，因地制宜采用村办、组办、联办等多种形式，形成适度规模经济。（３）重视对农田基础设施和水土保持工程的资金投入，提高移民经济抗御自然灾害的能力。（４）实行农工贸一体化，完善农业产前、产中、产后的社会化服务体系，建立与大农业发展相适应的科技、贮藏、加工、信息、流通等配套网络，提高农业的社会化、商品化程度。（５）实行农业专业化，向农业深度进军，走“一域一品”的道路，通过农业生产的专业化，充分发挥本地资源优势，发展区域性的规模经济。（６）处理好“统”与“分”的关系，坚持统分结合。这里要特别注意，移民安置规划要统一，要由社区来统一协调像农田基本建设这一类社会工程，要统一调整土地使用权的分配关系，要办一些集体所有和经营的非农产业，壮大社区集体力量，要统一组织智力投资和技术培训。
（三）三峡库区开发性移民的重要目标是按比较利益原则，选择和培育支柱产业，尽早形成库区经济的“造血”功能。库区可以发展的优势产业是：①以柑桔为主的林果业。②以黄连、党参、榨菜等为主的经济作物。③围绕农副产品的延伸增值，大力发展以农副产品加工为主的乡镇企业，逐步扩展加工领域和加工深度，建立与大农业发展相适应的加工工业体系。以上三个产业的发展，对吸收农村移民具有相当重要的作用。④利用资源优势，发展化学工业、建材工业、水电业等产业。⑤对老工业基础进行技术改造，发挥原企业在技术、市场等方面的潜在优势，以缩短建设周期，形成新的工业基础。⑥利用旅游资源的优势发展以旅游为龙头的第三产业。⑦利用镇、县城或市搬迁的机会，大力发展建筑业。
新兴或发展以上各产业需要大量资金。在合理利用现有资金促进支柱产业形成方面，三峡库区是可以有所作为的。第一，集中各部门在库区的投资，使其产生规模效益。目前不少部门在库区有资金投入，只是部门分割，投资相对分散。例如水土保持部门，林业部、农业部等部门都对三峡以柑桔为主的林果业有资金投入，如能集中使用，统一划规，效益会更大。第二，有效使用三峡移民资金，这一问题至关重要。在移民经费投入上目前应注意以下几点：（１）移民经费应及时到位。移民经费滞后将严重影响移民规划实施。（２）保证移民经费按规定的比例落到实处。（３）提高移民经费投入强度。如果投入强度低，目前亏损企业很可能将移民经费当作消费基金吃掉，届时搬迁都成为问题，更不用说产品和技术的调整。（４）合理选择开发项目。移民资金必须用于库区有优势、有广阔的市场和发展潜力的开发项目。（５）新的搬迁企业应采用新的企业制度，以保证移民经费产生应有的效益。如果新搬迁企业仍沿用旧的产权主体虚置的企业制度，再多的移民经费也可能填不满资产流失的黑洞。总之，有效使用移民经费来调整库区产业结构，是移民“搬得走，安得稳，富得起”的核心内容。
（四）三峡库区开发性移民应借城镇重建的机会，推进具有库区特色的劳动力的非农化和人口城镇化，把库区城镇建成现代化经济的地域载体。在未来的１０多年中，三峡库区有２个城市、１１个县城、１００多个集镇需要搬迁。从城镇规模效益和集聚效益的角度出发，这些城镇的建设规划应有较高的起点，建设规模，特别是规划的规模要扩大。对于１００多个集镇的重建，能合并的应尽量争取合并，１个１０万人的城市和１０个１万人的小镇所产生的经济产出是大不一样的，前者的效益会大大高于后者，吸纳移民的能力也更强。
这里要特别强调的是：（１）实行投资主体的多元化，突破人口城镇化的资金约束。一要用好国家在三峡工程兴建中的移民开发资金，让其产生吸收乡城迁移人口的效应；二要充分利用农民手头的自有资金和民间资产；三要吸收利用外来资金推动人口乡城转移。（２）坚持土地使用制度的改革，像特区向外商批租土地一样划出成片土地，在新县城建立乡镇工业区，使分散的乡镇工业化向城镇工业化方向发展。把亦工亦农的乡镇企业农民变为“进厂又进城”的市民。（３）加快农村小城镇的建设，把小城镇作为农村现代化的地域载体。（４）依托旧城建新城，运用合并、联营、拍卖等多种产权转让形式加快企业搬迁。
（五）为了缓和百万移民的巨大人口压力，中央政府和地方政府应高度重视移民外迁并通过有组织的劳动力输出安置移民并带动经济发展，同时，通过老年社会保障制度的建设解决移民人口老有所依的问题。移民外迁可以采取以下渠道：（１）从政策上鼓励部分移民投亲靠友；（２）对投靠难度大的乡村成建制地外迁；（３）鼓励对口支援地区在库区招工；（４）有计划地组织库区劳动力输出。劳动力输出不仅可以带回外地资金，还可以培养农民的市场经济适应能力，带动永久性移民。
（六）三峡地区是我国的一个贫穷落后的地区，库区的经济发展迫切需要外力推动，国家需要拿出有效的优惠政策，并动员全国各地区、各部门支援三峡工程，使三峡地区人民早日摆脱贫困。第一，国家有关部门在审批三峡库区和三峡工程附近受益地区建设项目时，以《长江三峡工程建设移民条例》第３４条规定为依据，把是否安置招收库区移民作为重要的审查标准。中央在考核各省、市对口支援成效时，把是否招收安置库区移民也作为一项重要指标。第二，对淹没搬迁企业实行减轻负担，增强活力，扶持搬迁，促进发展的税收优惠。第三，对安置移民的企业和区外投资者实行税收优惠。
（七）三峡库区开发性移民最重要的是人力资源的开发。据有关专家分析预测，由于长江三峡工程的兴建，未来１８年内，库区经济发展需要３０万各类人才。如何开发人力资源呢？首先，利用移民搬迁的机遇，从移民经费中划出一部分经费用于发展职业教育。其次，要建立学校教育、在职教育、科普教育三位一体的新教育体系。在职教育是成本低收效大的一种方式，应予以特别重视。
（八）三峡库区在经济开发方面的最大瓶颈是交通落后，信息闭塞，吸引区外投资的软环境差。移民开发最重要的工程是加快三峡库区沿江铁路、沿江公路和机场的建设，形成水、陆、空立体交通体系，打开东中部同西部的通道。交通和通讯不仅是工农业产品的流通的载体，而且也是生产要素流动的必要条件。当前迫切需要解决的是：（１）尽快将库区沿江铁路的建设提上议事日程；（２）加快库区高等级公路的建设；（３）加快宜昌、万县新机扬的建设。三峡库区水陆空交通运输网络的形成不仅有利于三峡地区的经济发展，有利于开发性移民，而且有利于整个长江流域的经济发展，有利于沟通大西南同华中、华东地区的联系，进而有利于缩小东西部差距。
（九）移民工作的重要保证是科学的移民管理体制。建立以县为基础的统分结合的管理体制，加强地方政府对移民工作的强有力的领导；建立各种责任制，使权责利相结合；移民工程长达十几年，对于领导这一工程的行政首长和移民管理者要相对稳定，以避免短期行为；建立强有力的监控机制，保证移民经费的落实，使移民工程的资金有效配置、工程质量得到保障。