英方谈判的诚意在哪里？——评《香港代议政制》白皮书 [复制链接]

第10版(台港澳)
专栏：

　　英方谈判的诚意在哪里？
——评《香港代议政制》白皮书
郑炎
英方发表《香港代议政制》白皮书（以下简称“白皮书”）后，中国外交部公布了中英关于香港１９９４／９５年选举安排会谈中几个主要问题的真相（以下简称“真相”）。“真相”一文击中了英方对谈判没有诚意、破坏谈判的要害，于是英方不得不出来辩解一番，说什么“中方经常指英方没有诚意就政制问题达成协议，事实上根本不是这么一回事”。
那么，事实究竟如何呢？
英方破坏了中英会谈的基础
去年４月１３日，港人翘首以盼的中英会谈终于决定举行。当日，中英两国政府共同发布了这一消息，措词是：“中英双方商定，两国政府代表将于１９９３年４月２２日开始在北京根据中英联合声明、与基本法衔接的原则以及中英已达成的有关协议和谅解就香港１９９４／９５年选举安排问题举行会谈。”简言之，中英会谈的基础就是上述的三项原则。可是，《白皮书》第１７节对１９９０年初中英两国外长直接就香港１９９５年选举安排已达成的协议和谅解却断然予以否定，说什么“１９９５年的选举安排问题则留待日后讨论，并无达成任何协议。”这是明目张胆地否认历史。
事实是：１９９０年初，基本法的起草工作已近尾声，起草委员会对香港特别行政区的政治体制将做出最后决定。虽然起草基本法是中国的内政，但中方为了有利于香港的平稳过渡和政权的顺利交接，同时赫德外相也表达了“我希望能就１９９７年以前及其后的政治体制的发展问题达成谅解”的愿望，于是，中英双方通过两国外长交换信件（书面信息）的方式进行了磋商。磋商的题目包括直接选举议席的数目、选举委员会的组成、立法机构的表决程序、立法会成员的国籍限制等等。从已公布的七份外交文件中，可以清楚看出中英双方磋商的过程和达成协议、谅解的情况。
例如，关于直接选举议席的数目。英方主张１９９１年立法局直选议席的数目不能低于１８席，并要求１９９７年香港特别行政区第一届立法会的直选议席为２４席。中方根据基本法起草委员会已达成的共识，提出１９９７年立法会的直选议席数目为２０席，１９９９年为２４席，２００３年为３０席。同时，钱其琛外长在给赫德外相的信中表示：“为了实现１９９７年前后政制上的衔接和政权转移的平稳过渡，中方愿意考虑英方把１９９１年立法局的直选议员从１５名增至１８名的想法。”２月１２日，赫德外相致函钱外长，函件第三段写道：“我现在准备就以下文字同中国政府确认一项谅解。如果基本法最后文本中规定香港特别行政区立法机关中的直选席位在１９９７年为２０席，在１９９９年为２４席，在２００３年为３０席，英国政府准备于１９９１年实行直选时把直选席位限制在１８席。”基本法的最后文本，就是按照基本法起草委员会的共识和中英双方的上述谅解，来规定１９９７年至２００３年立法会的直选议席数目的。
《白皮书》只承认１９９１年有１８个直选议席是中英双方的“共同看法”，那么请问英方：这１８个直选议席的数目是从天上掉下来的吗？英外相赫德先生的谅解文字说得十分清楚，英方所以同意１９９１年直选议席为１８个，是以１９９７年的２０席、１９９９年的２４席和２００３年的３０席为前提的，这四个中英双方达成协议的数字，作为香港民主进程的具体描述是不可分割地联系在一起的，否则，“１８席”就成为不可理解的神秘数字。
英方为什么仅仅承认１９９１年有１８个直选议席是中英双方的“共同看法”呢？请不要误解了英方似乎对中英已达成的协议和谅解还有点残存的记忆，不，不是这样的。按照英方现在的想法，连这一点也否认了是最痛快不过的事。可是这样一来，英方就无法对已经实行的１９９１年立法局选举所引进的１８个直选议席数目作出交代了。英方正是为了这个难言的苦衷，才不得不承认１９９１年的１８席是中英双方的“共同看法”了。
在谈判中，英方也面临着这样一个必须回答的问题，１９９５年立法局选举的直选议席是多少？按照１９９０初两国外长达成的协议，已定下１９９７年为２０席，不言而喻，１９９５年当然也只能是２０席。就是这样一个简单的事实，英方拖到第三轮谈判才极不情愿地承认。
再如，关于选举委员会的组成问题，经过反复磋商，１９９０年２月８日中方在给英方的答复信息中明确表示：“只能按照基本法（草案）附件一第二项所规定的成分和比例，因为附件一在起草委员会第八次全体会议已获全体委员２／３的多数通过。”２月１２日，赫德外相在给钱外长的书面信息中确认：“我原则同意你提出的成立选举委员会的安排。这一选举委员会可于１９９５年成立，这项安排的详细细节可由双方在适当时间进行讨论。”英方在递交上述信息的说帖中明确表示：双方在选举委员会问题上合作已无障碍，并感谢中方在这方面所做的努力。
白纸黑字，清清楚楚。这决不像《白皮书》所讲的那样，说什么整个“１９９５年的选举安排问题则留待日后讨论”。
在谈判中，英方一直坚持在选举委员会组成问题上中英双方没有协议的观点，但又提出，英方愿意研究中方就基本法附件一所规定的那种选举委员会提出的具体构想。这就是说英方将中英双方１９９０年初就选举委员会组成所达成的协议和谅解，在１９９３年的谈判中拒绝加以落实，而是变成中方单方面的具体构想重新提出来，英方再对此加以研究。英方玩弄的这种手法，恐怕在世界外交史上都是罕见的。
英方否认在１９９５年立法局选举安排上中英双方已有协议和谅解，这就直接动摇了谈判的基础，使谈判无法沿着正确的轨道进行，也充分证明英方同意谈判的“共同基础”是虚伪的。如果连与１９９５年选举安排具体有关的协议和谅解都不承认，还谈什么诚意呢？在这里，我们要问英方：你们既然同意这次谈判以三项原则为基础，那么，其中的“中英已达成的有关协议和谅解”究竟具体何指？
谈判伊始枝节横生
顾名思义，中英关于香港１９９４／９５年选举安排的会谈，目的是解决港英最后一届立法局、两个市政局和区议会的选举安排实现与基本法衔接，符合全国人大的有关规定，使这三级架构的议员能够过渡到１９９７年６月３０日以后，以利于香港的平稳过渡和政权的顺利交接。因此，这次中英谈判的主题是清楚而明确的。
可是，英方在第一轮谈判就枝节横生，提出超出会谈范围的三项议题与中方讨论，即香港特别行政区筹备委员会中的香港委员应由中英双方磋商产生；如果香港特别行政区在２００７年有意愿普选产生立法会议员，中国政府应作出保证予以支持；中方应以１９９５年的选举委员会为模式，作为１９９７年后产生香港特别行政区第一任行政长官的推选委员会和产生以后各任行政长官的选举委员会。
关于中英双方磋商产生筹委会香港委员的问题。１９９０年４月七届人大第三次会议通过的决定对筹委会的组成已作出规定，全部筹委会委员，包括香港委员都由全国人大常委会委任。这是中国主权范围内的事，不存在中英磋商的问题。
关于２００７年立法会议员普选产生的问题。这是１０年以后香港特别行政区自治范围内的事，基本法附件二对此也有明确的规定。基本法是香港特别行政区的根本大法，１９９７年之后的香港问题，都要以基本法为依归，按基本法办就是了，根本不存在是否要中国政府表示支持的问题。
关于以１９９５年选举委员会为模式的问题。产生香港特别行政区第一任行政长官的推选委员会和以后各任行政长官的选举委员会，其组成方式和产生办法，全国人大的决定和基本法附件也都作了规定，英方无权再建议搞一个什么统一的模式。
英方提出这些议题的用意是明显的。从策略上讲，是为谈判人为地设置障碍，拖延谈判，使谈判拖到英方事先设下的时限，以便为终止谈判制造借口。从谈判所要达到的目的而言，英方不仅要使选举安排产生对英方有利的结果，而且还要得寸进尺，干预未来香港特别行政区的自治权。难道这就是英方的诚意吗？
中英谈判是怎样破裂的？
根据笔者所了解的情况，对中英谈判破裂的过程作一粗线条的描述。
中方为了打破谈判僵局，推动会谈尽快取得成果，主动提出“分拆”的建议，即将整个１９９４／９５年香港选举安排分成两步走，先讨论解决选举时间比较紧迫，又比较容易的区议会和两个市政局的选举安排，达成协议后，再集中讨论比较复杂的立法局选举安排问题。中方身体力行，于１９９３年１０月２８日举行的第１５轮谈判提出了５点口头谅解建议。内容如下：
⒈英方承诺在香港过渡期的最后几年保持香港区议会和两个市政局的非政权性质和原有职能不变，以便同香港特别行政区基本法的有关规定衔接。
⒉英方同意废除区议会、两个市政局和立法局选举条例中对香港的中华人民共和国各级人大代表参选限制的有关规定。英方在修改有关选举条例时，对原条例中关于其他国家和地区的国会议员或议会议员以及受薪官员不得进入香港立法局、区议会和两个市政局的限制将继续予以保留。
⒊双方同意将选民年龄从２１岁降低为１８岁。
⒋中方对英方在区议会和两个市政局选举中采取“单议席单票制”不持异议。
⒌英方主张在１９９４／９５年选举中取消区议会和两个市政局的委任议席，中方主张在１９９４／９５年的区议会和两个市政局选举中，保留适当比例的委任议席，１９９７年６月３０日后由香港特别行政区政府依据基本法第９８条的规定自行决定区议会和两个市政局委任议席的数目。
１１月３日，英方通过外交途径向中方递交了根据中方上述５点口头建议草拟的谅解备忘录文本，并作了说明。英方说：英方文本仅对中方所提５点建议中的一点作了实质性的修改，即将“单议席单票制”适用于区议会、市政局和立法局的选举。除此之外，英方接受了中方建议的全部内容。
关于第５点，英方提交文本的措词是：
５．英方建议从１９９４年９月和１９９５年３月起先后取消区议会和市政局的委任制。为此将提出有关的立法草案。中方建议这些机构应保留一定比例的委任议席。中方提出，１９９７年７月１日或在这之后，香港特别行政区当局将根据基本法第９８条自行决定区议会和市政局委任议席的数目。
从以上引述可以看出，在委任制问题上英方已经接受了中方提出的解决办法，无论是英方的表态还是提交中方文本的具体措词，都证明了这一点。这样，在“分拆”解决选举安排问题上，中方作出了巨大的努力，妥善处理了委任制这个难题，达成协议指日可待。可是，就在此时，英方节外生枝，提出必须将１９９５年立法局选举采取的投票办法一并写入第４点谅解之中，这使问题突然变得尖锐而且复杂化了。
１１月５日，通过外交途径，中方对１１月３日英方提交的文本作了初步回应，并说明以后将作正式答复。中方表示：英方文本将“单议席单票制”的选举办法扩大到立法局的分区直选是“不合适”的。立法局分区直选的投票方法应放在双方专门讨论立法局选举安排时再磋商解决。
英方表示不同意，并强调在第一阶段协议中必须包括立法局分区直选采用“单议席单票制”的内容，并说明这对英方来说是“实质性”的一点。否则，对英方来说就不是一个“平衡”的协议，对英方“没有吸引力”。
为了争取达成协议，解决英方关注的所谓“平衡”问题，中方于第１７轮会谈的第二天，再一次作出新的努力，建议在双方的５点谅解中可不涉及立法局选举安排的内容，并向英方提交了中方起草的两个方案的文本供英方选择。英方研究后在个别会晤中称：英方不能接受任何不包括立法局投票办法的谅解。对中方提出的草案断然予以拒绝。随后在全体会议上，英国政府谈判代表宣读了一份早已准备好的声明，并称“我所得到的指示没有授权我继续讨论第一阶段的谅解”。英方就这样首先离开了谈判桌，同时又虚伪地表示愿意就更广泛、更复杂的立法局选举安排举行第１８轮会谈。其后，英方采取一系列单方面行动，终于将谈判的大门一手关死。
英方为了推卸破坏会谈的责任，事后竟然在中方第１７轮提出的文本中略去“自行”两字上大作文章。《白皮书》第４２节说：在香港特别行政区政府后略去“自行”一词，“不表示特别行政区政府日后将自行决定是否保留或废除委任议席；该项决定将由‘中方’作出”。这是彻头彻尾的歪曲！中方所以略去“自行”一词，是为了简洁明了，略去了“自行”一词，行为的主体仍是特区政府，原句的含义并没有变化。实际情况是：中方将略去“自行”一词的文本交给英方时，英方没有就此同中方进行任何讨论。如果在讨论中英方提出恢复“自行”一词，相信对中方来说不会存在什么困难。可是，英方当时已下决心终止会谈，也无心思再与中方讨论了。《白皮书》对中方略去“自行”一词的歪曲性解释，只不过是英方后来才找出来的推卸破坏会谈责任的一种借口而已。
“上穷碧落下黄泉，两处茫茫皆不见。”英方一再宣扬的谈判诚意在哪里呢？
事实十分清楚：英方顽固坚持彭定康的方案，对谈判始终没有诚意，更不想达成任何协议。英方在谈判中使用的手法是：用抽象肯定、具体否定的方式破坏谈判基础，或者对中英已达成的协议和谅解重新进行讨论，或把与谈判主题无关的题目塞进会谈中与中方纠缠，拖延谈判。同时，港英当局又多次将须由双方讨论的有关选举事宜付诸实施，干扰谈判的进行。当拖延到英方所设下的时限时，再寻找借口，终止谈判，同时，再建议就其他更复杂的问题继续举行谈判，为把破坏谈判的责任推向中方埋下伏笔，然后按既定计划，将彭定康方案“斩件”提交立法局。这就是英方在七个月来共１７轮谈判中的运行轨迹。