组建政策性银行的几个问题 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

　　组建政策性银行的几个问题
罗精奋
组建政策性银行的融资体系是解决基础产业和基础设施建设资金稳定来源的一项有效措施。政策性银行要确实有效地运作，应当明确自身的业务范围、经营性质和运行方式。
政策性银行的贷款对象应当按行业来划分。这类贷款只贷给非竞争性行业或不适宜投入完全竞争的行业，而不是贷给竞争性的行业。这一点应当通过人大立法或政府行文予以明确规定。贷款对象不能按主管部门划分，因为一个部门中往往包括很多行业，其中有的部门虽然主体行业是非竞争性的，同时也含有一些竞争性的行业，如果按部门作为贷款对象，势必扩大政策性融资的范围，使一些不应当享受政策性贷款的行业也获得政策上的优惠。贷款对象也不能按单个项目来确定。按项目发放政策性贷款，不利于同一行业内部实行公平竞争，使由于某种特殊原因而没有获得贷款的项目受到不应有的政策上歧视。特别是按项目进行划分，受行政部门个别人的意旨影响较多，带有很大程度的不确定性，如果出现了安排贷款的项目超过了政策性银行资金总供给能力，还难免出现贷款“撒胡椒面”的现象。
政策性银行在项目选择中只要符合规定的行业范围，就应当有一定的贷款自主权，有关方面不应当加以干预。因为政策性银行虽然是非盈利性的，但其资金来源的主体部分是有偿性的，是花利息借入的资金，作为银行不能不考虑发放贷款对象的资信度及其负债能力。由政策性银行选择项目，既要实现加强基础产业和基础设施的要求，又必须重视项目本身的费用与效益比较，保证贷款的按期还本付息，使银行资金保持安全运营、良性循环。这样做还将有利于发挥政策性银行的主动性和积极性。目前，我国的几家国家投资公司和有些地方的投资公司，投资项目由计划部门确定，投资能否偿还，投资公司无法承担责任。从实际运行情况看，这类投资大多沉淀到工程项目中，不能按期收回，金融资金演变为财政资金。日本的道路工团专门为公路建设提供贷款，贷款期限一般为二十年，但所有项目都做到按期偿还本息。这一点值得我们借鉴。我们正在筹建中的政策性银行应当把讲究投资回报作为一项经营原则，决不能办成现在的某些投资公司那样，把活钱变成死钱。
政策性银行应当多渠道筹措资金，但主要应当采取两种形式。一是全国各个专业银行和商业银行从当年新增的存款中按照一定的比例以无息和低息的条件提供给政策性银行，类似上缴中央银行的准备金。这对专业银行和商业银行来说，是一种准“税收”。同时适当调低目前偏高的存款准备金率。二是向国内外发行金融债券。国内金融债券的利率可以有两种，一种实行市场利率，这种债券可以通过招标，委托某一专业银行或商业银行承销，然后向社会公开发行，财政予以贴息；另一种实行低利率，这种债券只能采取摊派的办法由各家银行和金融机构认购。上述两种形式可以同时采用，也可以只选择其中的一种。总之，政策性银行运用的资金不要采取政府或人民银行总行一年一定的办法，以致影响该银行统筹安排工程项目的建设。因为建设项目按照合理工期组织施工定下来以后，各个年度需要的资金也可以大体上定下来了。政策性银行的年度资金总量如果有了稳定的来源，有利于工程项目合理安排建设工期，避免年度间资金供应上不必要的波动和项目的频繁“上下马”。当然，必要时也应当允许政策性银行向中国人民银行适量借款，但这只能作为一种临时性的补充渠道。因为这是一种信用性贷款，靠现行的货币发行制度得以维持，用多发票子搞建设。如果中国人民银行的货币发行制度进一步深化改革，采用国际通行的办法，像中国银行今年在香港发行当地货币那样要用等值的黄金或外币作抵押，那么中国人民银行要大量向政策性银行提供信用贷款就有困难了。
财政每年增拨的固定资产投资，以及“拨改贷”的回收资金，是近年来投资公司的资金来源。这部分实质上是国有资产历年的增量。按照市场经济的原则，对这块资金，国家应以出资者身份交付投资公司经营；投资公司以股本金形式参与经济实体的参股、控股。股本金和政策性银行的贷款是性质不同的资金渠道，具有相互掣肘的作用。股本金是企业的自有资金，贷款应当以自有资金为基础。新设计的国家开发银行如果同时具有以上两种职能，并统筹运用这两项资金，就容易出现相互挤占或相互膨胀的弊病。如果将投资公司并入国家开发银行，那么比较合理的处理方式是，将投资公司发放的贷款部分划作开发银行的自有资金，而将其不能收回来变现的参股、控股的那部分资金，移交给独立的国有资产经营公司运营。
政策性银行发放的贷款利率，一般应当略低于市场上商业银行的贷款利率，但也不能过低。要以保本为原则，不求盈利，按进价转贷，自身的经营费用列入财政的行政事业费支出（这也是一种财政贴息）。只有这样才能保证政策性银行的资金不致于逐步流失，也有利于接受贷款项目的单位重视经济核算，节约使用资金。日本的财政融资主要来自邮政储蓄，邮政储蓄存款利率与其他金融机构吸收的存款利率是一样的。财政融资支付邮政部门时包括其支付的存款利息，以及邮政部门储蓄业务中正常的经营费用和应得的盈利。然后财政融资就按这一资金价格发放贷款，自身不谋求利润。从事财政融资的经营费用（包括员工工薪和办公费用）列在财政部的行政费用中开支。日本财政融资利率几十年来的变动趋势与市场利率是一致的，随着市场利率的变动而变动，与市场利率水平相比，各个时期大体上都低一个百分点。
总之，政策性银行应当不以盈利为目的，大力支持基础产业和基础设施的建设；同时又是经营性的，要切实遵循银行资金运用的基本原则——保证资金的安全性和流动性，贷款必须按照资金成本按期回收，并以此作为约束自身信用行为的准则。