理顺产权关系改革企业国有资产管理体制 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：

　　理顺产权关系改革企业国有资产管理体制
吕东
内容提要：按照社会主义市场经济的要求，改革国有资产管理体制和管理方法，应当更多地注重国有资本金的运营，注重国有资产价值形态上的保值增值。为此，要贯彻十四届三中全会《决定》，树立产权观念，理顺企业产权关系。
理顺产权关系，要有正确的指导思想，防止把产权改革当作概念到概念的抽象演绎，或当作政府部门之间的权力再分配。在设计和操作上，要正确处理几个关系。
为建立新型的国有资产管理体制，须成立综合性的委员会统管和协调国有资产的管理和运营；须对国有企业产权实行委托经营；须组建若干资产经营公司；须建立国有资产运营的监督系统，同时实行相关的配套改革。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
近一年来，我们就企业国有资产管理体制改革问题，在几个沿海、沿江省市和老工业基地进行了多次调研。从反映的情况看，正确认识产权在社会主义市场经济体制下的地位和作用，按照市场经济的要求，理顺产权关系，建立与新体制相适应的国有资产管理体制和管理方法，已经提到了经济工作的日程上来。现根据初步的调研结果和学习党的十四届三中全会《决定》的体会，谈一些看法。
　　　　确立产权观念是当前发展国有经济迫切需要解决的问题
改革开放以前，我们对国有经济实行高度集中的计划管理，财产的占有使用、生产要素的配置和产品的分配主要靠国家计划，地区、部门和企业最为关心的是生产能力的形成和物质产品的生产，而较少从产权角度关注国有资产运营的效益和效率，关注通过国有资产的运营实现资产的保值增值。这种经济体制，在历史上曾经起过重要作用，但同时也伴生着严重的弊端：一方面，国有资产不能按照市场机制合理流动和配置，运转决策缓慢，效益低下；另一方面，国有资产长期补偿不足，陈旧老化，靠“吃老本”过日子，对此无人负责。这种情况的影响至今尚存。当前，企业国有资产运营状况令人担忧：资产损失浪费的情况较为严重，许多企业存在着大量潜亏，固定资产长年闲置，专项基金大量超支；相当一部分企业负债累累，资不抵债。据某市国有资产管理局对５２户企业的调查，这些企业的帐面国有资本金７．３６亿元，扣除各项损失，实有资本金仅剩４．２亿元。这５２户中，资本金得到保全并有所增值的有８户，占１５％；资本金减值的有３２户，占６２％；其余１２户全部亏空，占２３％。
国有资产运营的现状表明，树立起社会主义的产权观念，更多地注重国有资本金的运营，注重国有资产价值形态上的保值增值，使国有资产按照市场经济的运行法则运转和经营，不断地发展壮大，是发展国有经济，发挥国有经济的主导作用迫切需要解决的一个问题。
十一届三中全会以来，采取扩大国有企业经营自主权，改革经营方式等措施，企业活力有所增强。这一次《决定》提出了转换国有企业经营机制，建立产权明晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，是十几年企业改革的继续和深化。它着力于企业的制度创新，其核心是理顺产权关系。因此可以说，产权观念的提出深刻和丰富了企业改革的内涵。有了明确的产权，企业的自主经营，就不仅是经营产品，更重要的是经营国有资本金；企业的自负盈亏，就有了企业法人资产作保障并独立承担民事责任；企业的自我发展，就不仅是资产占有的扩大，而主要是提高资本金的运营效率和效益，追求资本金最大限度的增值；企业的自我约束，就是在思想政治工作的保证下，进一步增强产权约束，通过政府委托，使企业拥有法人财产权，强化企业对国有资产承担的责任，这样才能真正解决国有企业由于产权虚置而缺乏约束力的问题。
还应该指出的是，在多种经济形式并存、利益主体多样化的情况下，确立明确的产权和所有权的观念，关系到维护国有资产的权益和发挥国有经济的主导作用。有了明确的产权观念，在企业推行股份制改革中，就不会发生公有股和个人股同股不同利、同股不同责的问题，也不会发生收益先保个人股，债务、亏损和社会负担却要国有股承担的问题。有了明确的产权观念，就会从经济全局出发，根据不同产业、企业及其技术水平等具体情况，确定哪些项目可以让外资控股，哪些项目应该保持我们自己的控股地位，不会轻易地让出对企业的控股权。有了明确的产权观念，企业在合资嫁接和股份制改革中，就不会发生低估国有资产，甚至对国有资产不加评估，从而损害国有资产权益的情况。
　　　　理顺产权要正确处理好几个关系
理顺产权关系，必须确立正确的指导思想。在我们的调查中，大家一致认为，企业国有资产管理体制改革，必须以搞活国有企业、转换企业经营机制、最终促进社会生产力的发展为出发点和落脚点。如果背离了这个指导思想，就有可能产生两个偏向：一是陷入从概念到概念的推理和演绎之中，把产权改革变成不同学术观点的争论，操作起来往往十分困难；二是演化成政府部门之间权力的再分配，争当国有资产所有者代表，把产权改革变成部门、地区权力之争，其结果很有可能重新把企业管死。为避免这种情况，在企业产权体制改革的设计和具体操作上，必须正确处理好以下几个关系。
第一，政府的行政管理职能与国有资产所有者职能的关系。我国的现实情况是，政府作为国家机关拥有行政管理权，包括对国民经济运行进行宏观调控的权力；同时作为国有资产的所有者，又拥有国有企业财产所有权。由于政府的双重身份、双重目标不加区分，必然导致国有企业也是集双重身份、双重目标于一身。即企业一方面是市场主体，一方面又是行政干预和行政保护下的行政机关附属物；一方面要追求经济目标，一方面又要实现社会目标。在实际运行中，政府往往依据社会和经济的双重目标干预企业的生产经营，并且当财政收入支撑不住社会目标时，就向国有企业多收多要。国有资产管理体制的改革，首先就是要处理好这个关系，实行政府行政管理职能和国有资产所有者职能的分开，实现国有资产的独立运转，使国有企业真正成为具有“四自”能力的法人实体和市场竞争的主体，不再兼有行政职能，使国有资产收益与税收分收、分支、分流，不再纳入“吃饭财政”，而是用于国有资产的再运行。
第二，国家终极所有权与企业法人财产权的关系。从产权的角度看，完全的所有权是包含经营权的。《决定》根据我国的实际，对国有企业的所有权作出新的解释，从国有资产所有权中分离出国家终极所有权和企业法人财产权，把保障国家终极所有权和落实企业法人财产权结合起来，使产权进入企业。这样，一是可以使企业经营权有了所有权的依据，企业作为法人享有支配、处置资产的权力，成为真正的“法人实体”；二是可以改变以往放权不到底，层层截留，企业不仅摆脱不了来自各方面的行政干预，也离不开对行政部门依赖的状况；三是有助于解决当前由于国有资产产权虚置、企业缺乏约束力的问题；四是国家对企业国有资产享有终极所有权，同时也仅仅对授予企业经营的那部分国有资产承担有限责任，有助于企业自负盈亏，优胜劣汰。
第三，国有资产管理与国有资产经营的关系。国有资产运转作为一个系统，存在着国有资产管理与国有资产经营两类不同内容、不同性质的职能，管理和经营一般也应当分开。国有资产管理，是一项行政管理工作，属于宏观经济管理职能；国有资产经营，是资本金的经营活动，属于微观经济职能，如果把管理和经营混在一起，管理部门统管经营活动，必然会造成新的政企不分，影响企业的积极性。
第四，提高国有资产运营效率与优化国有资产结构的关系。国有资产的运营，不是实物形态的运营，而是价值形态的运营，不是部门、地方自成系统封闭式的运营，而是跨行业、跨地区甚至跨国界开放式的运营。组织好国有资产的调整和运营，才能优化国有资产结构，从总体上提高国有资产运营效率和效益。这需要各有关部门密切配合。国民经济宏观调控部门，应当运用税率、利率、汇率等经济杠杆，制定科学的产业政策，引导资产的合理布局。国有资产管理部门和经营单位，应加强国有资产结构的调整，特别是存量的重组和调整。对那些亏空严重但又是符合国家产业政策、经济效益预期较好的国家重点企业，要注入补足资本金；对那些明显无效益、十分困难的企业，该兼并的兼并，该租赁的租赁；对那些严重资不抵债、拯救无望的企业，该破产的破产、该拍卖的拍卖，通过这些措施，把国有资产搞活。
　　　　建立新型的国有资产管理体制
综合调查中大家提出的意见，主要提出如下设想和建议：
第一，成立综合性的委员会统管和协调国有资产的管理和运营。鉴于国有资产分布在各个行业，国有资产的运作又牵涉到管人、管财、管物的各个方面，从目前国家机构设置的现实来看，哪一个部门都难以统辖起来，但这种对国有资产多头管理的状况不能再继续下去了。因此，建议按照国有资产统一所有、政府分级监管的原则，先在中央和省、自治区、直辖市这两级政府下，分别成立有关各方面参加的国有资产管理委员会。其任务是：决定重大方针政策，协调各部门关系；确定对国有资产的各种经营形式，选任国有资产代表，决定国有资产委托授权，把管资产与管人统一起来；负责国有资产收益的管理，保证国有资产的增值保值。委员会下设办事机构，可在现有国有资产管理机构的基础上，加以改组。
第二，对国有企业产权实行委托经营，落实企业法人财产权。主要办法是：由国有资产管理委员会对企业进行产权委托经营。作为起步，建议先在全国选择几百个、上千个大型、特大型企业或企业集团试行。受托企业，实行工厂制的可成立管委会；实行公司制的可成立董事会。管委会和董事会是企业资产所有者的代表，政府的国有资产管理委员会对它进行资产的授权和委托，并选任管委会主任和（国家独资或控股公司的）董事长。管委会或董事会选任总经理，由总经理负责主持经营业务。企业国有资产的收益，一部分要作为资本公积金留在企业里，一部分应上交投资者。考虑到目前国有企业特别是大中型企业历史包袱沉重、欠帐过多的实际状况，在一定时期内，一般应全部或绝大部分留在企业里，以增加企业自身改造和发展的财力；同时，也要考虑国家和地方的利益，区别不同情况，从中适当筹集实施产业政策、调整结构需要的资金，从总体上提高国有资本金的运营效率。随着产权进入企业，对企业领导人要实行严格的责任制，多数企业可以实行资产经营承包责任制。要把经营者和职工的利益同国有资产保值增值的经营效果紧密联系起来，一荣俱荣，一损俱损。
第三，组建若干资产经营公司。资产经营公司受国有资产管理委员会的委托或授权，专司国有资产的运营，是参与市场竞争的平等的法人实体。它不兼有行政管理职能，也不兼有行业管理职能。应当以提高资产运营效益为准则，可以跨行业、跨部门、跨地区组建。它同生产、流通企业的关系是以资产为纽带的，或是控股、参股的关系，或者是母公司与子公司的关系。它的组建和形成，可以有几个途径：一是实行委托经营的大型企业集团，随着自身的发展壮大，通过参股、控股、联合、兼并，组合一大批相关企业，实行资产经营；二是在现有的全国性总公司和投资公司中，选择一些具备条件的，改组成控股或全额持股的资产经营公司；三是尚有一批不能为前两类公司所吸纳的国有中小企业，要区别不同情况，有的也可以实行资产委托经营，有的则要通过市场竞争，走联合的道路，形成资产经营公司；四是对股份制企业、中外合资企业中的国有资产要加强管理，可以考虑从目前主管部门分立出经营这类企业国有资产的机构。
第四，建立国有资产运营的监督系统。为保证国家终极所有权的权益，需要建立一套国有资产运营的监督系统。其主要形式是企业监事会，它由企业内部代表和企业外部（包括有关部门、社会人士）代表组成，其职能是监督、审议、评价企业国有资产的运营状况；对企业经营者实行监督、评价及向有关部门提出任免和奖惩的建议；它不是企业决策机关，不干预企业的生产经营。随着政府部门职能的转变，原来的各专业部门将不再直接经营企业，主要是负责规划、协调、监督、服务工作，考虑到工作职能转换的衔接，建议专业部门把国有资产运营的监督工作担负起来，在各专业部门内，成立监事会管理局一类的组织，负责组织企业监事会和委派企业监事会的代表，并经由监事会了解企业国有资产的运营状况，向有关方面提出意见和建议。
第五，做好相关的配套改革工作。主要包括：企业会计制度改革；做好清产核资、资产评估、产权登记等各项基础工作；加快建立统一开放、平等竞争、规则健全的社会主义市场体系，特别是加快建立资本、技术、信息、劳动力等要素市场；积极发展资产评估、会计师事务所、律师事务所等产权服务组织；加强经济法制，特别是有关企业联合、兼并、破产、拍卖等产权交易方面的法律法规建设，完善社会主义市场经济的法规体系；等等。
国有资产管理体制的改革，是一场深刻的变革。它涉及到人们思想观念的转变，联系着政府机构和企业制度的改革，触及到许多方面的权力和利益，难度是不小的。然而，我们相信，在党中央、国务院的领导下，通过边实践、边总结，一定能够建立起适应社会主义市场经济、具有中国特色的国有资产管理体制，保障国有经济在社会主义建设中发挥主导作用。