按《预算法》强化预算约束 [复制链接]

第5版(经济专页)
专栏：

　　按《预算法》强化预算约束
高强
１９９４年３月２２日，第八届全国人民代表大会第二次全体会议通过了《中华人民共和国预算法》（简称《预算法》）。这是建国以来我国有关财政预算管理方面的第一部根本大法。预算是国家管理社会经济事务、实施宏观经济调控的主要手段之一。此法对预算的编制、审批、执行、调整、决算以及监督等，作出了一系列明确的法律规范。
明确预算管理权限。明确国家各级权力机关、政府机关、财政部门以及预算执行部门和单位在预算管理中的职权，是保证预算依法管理的前提。长期以来，由于预算管理权限没有划清，中央与地方的分配关系没有理顺，存在着中央与地方财力互相挤占、包而不干等问题；各级人大对预算的编制、执行、决算缺乏强有力的监督，导致预算管理弱化，预算执行不严。因此，《预算法》第二章和其他各章中分别规定了各级人民代表大会及其常委会的职权、各级人民政府的职权、各级财政部门的职权以及各部门、各单位的职权，各有关部门和单位必须严格遵守，依法办事，不能超越职权，各行其是。
严格控制财政赤字。财政收支平衡，是保持经济总量基本平衡的重要内容，也是国家实施宏观经济调控的重要手段。《预算法》第二十七条规定：“中央政府公共预算不列赤字。”第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”但是，考虑到在今后若干年内，国家要建设，人民生活要改善，改革要深化，再加上还债即将进入高峰期，中央预算中举借一定数额的债务用于必需的建设投资和还本付息支出，是必要的。因此，《预算法》第二十七条还规定“中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。”
切实加强人大的法律监督。对预算、决算进行监督，是各级人民代表大会和人大常委会的一项基本权力，也是严肃预算纪律，硬化预算约束的一项重要措施。人民代表大会和人大常委会有权依照法律规定的程序就预算、决算中的有关问题提出询问或质询。各级预算一经本级人民代表大会批准，即具有法律效力，必须认真组织实施，非经法定程序，不得擅自改变。
实行分税制，理顺中央与地方以及地方各级政府之间的分配关系。有利于稳定中央与地方各级预算收入来源，明确各级预算管理的职责权限，做到权责结合，调动各级政府的积极性；有利于增强中央财政的宏观调控能力，克服目前存在的条块分割、地区封锁、重复建设、盲目建设的现象，促进社会主义统一市场的形成。《预算法》第八条规定：“国家实行中央和地方分税制”，从而用法律形式把各级政府之间的分配关系确定下来。
改进和完善预算编制办法。建国以来，我国一直实行单式预算制度，将各项财政收支统一编制在一个预算之中。这种预算管理办法与过去“统收统支”的财政体制是相适应的。党的十一届三中全会以来，国家财政在预算管理体制、企业财务管理体制、税收制度等方面进行了一系列改革，打破了“统收统支”局面，下放了部分财权和财力，支持了我国的改革开放，促进了经济发展。但是，也出现了财力分散，财政职能被肢解，宏观调控职能弱化等问题。在这种情况下，现行的预算管理范围和方式已经不能全面、准确地反映政府活动和国家对经济建设的投入，不能对各项财政性资金进行有效的管理和监督，也难以对国民经济进行有效的宏观调控。实行复式预算，可以更好地体现政府的社会经济管理者和国有资产所有者的双重职能。提高资金的作用效益。因此，《预算法》第二十六条规定“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。”我们要根据社会主义市场经济体制的要求，借鉴国外的成功经验和做法，尽快研究制定具有中国特色的复式预算制度，以便尽快在全国范围内组织实施。
（作者为财政部预算司司长）