积极推进小城镇的发展 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：改革热点纵横谈

　　积极推进小城镇的发展
张文范
小城镇发展的成绩与问题
镇是我国县、自治县所辖的具有一定工商业基础的、文化教育比较好的、人口比较集中的基层行政建制单位。近几年来，全国镇的数量有了突飞猛进的发展。截至１９９２年底，建制镇发展到１４５３９个，是１９７８年的６．７倍。我国镇的发展虽然取得了长足的进步，但还存在一些问题。主要表现在：
（一）宏观布局差异性过大。在全国建制镇中：东部经济地带占４１％；中部经济地带占４８％；西部经济地带占１２％。新疆、青海、甘肃、陕西、内蒙古、西藏六省区建制镇仅占本地乡镇总数的１０％左右。
（二）小城镇发展受行政干预过大，存在一定的盲目性和随意性。１９８３年至１９８６年，全国建制镇出现高速增长，四年设镇７７５０个，平均每年增长１６０８个；１９８７年至１９９１年，五年间全国设镇１７３７个，平均每年增长３４７个，比较稳定；从１９９２年起，再次出现高速增长，仅１９９２年一年就设镇２０８４个，比前五年设置总和还多３４７个。这种忽高忽低的增长速度，一方面说明经济社会发展，有力地促进了小城镇的发展，另一方面也存在受行政干预的影响。这就提醒我们，在强调镇的重要作用时，一定要强化发展质量。城市化的速度取决于经济增长的速度。中国的城市化发展是一种渐进的推进过程，既不能超前，也不能滞后，要把握合理的发展速度，切忌一哄而起，盲目攀比。
（三）部分镇的规模差异性大。一是人口：全国最大的镇有近十万，最小的不足千人，相差十几倍。二是面积：大的镇相当于一些中小县；小的镇仅几平方公里。规模过大，镇政府管不过来，群众也不方便；规模过小，发展余地小，难以形成规模经济，发展缓慢，增加机构编制和群众负担。
（四）必要的服务设施滞后于经济发展水平，微观管理缺乏长远的发展预测和规划。一些镇基础设施差，综合服务水平低。过于薄弱的工业基础难以给城镇建设提供必要的建设资金，道路、供水、供电等基础设施不能适应蓬勃发展的乡镇企业的需要。它降低了规模效益，影响了农村工业发展和经济繁荣。还有些镇设置时，不注意对影响镇发展的众多因素分析，设镇后没有后劲进行建设，长时期面貌没有变化。
（五）在促进小城镇发展和建立的战略问题上，国家缺乏具体政策性引导。除了经济发展的自身的因素外，政策性引导十分重要。当前阻碍小城镇发展的各种深层次的问题，也需要在建立社会主义市场经济体制过程中逐步解决。按照国外的经验，只要聚居的人口达到一定数量，而且大部分人口主要从事非农业，就应属城市。我国许多乡镇企业集中和非农业比较发达的集镇，甚至一些大的村庄，实际上已经演变为小城市，至少是城镇，应该按照城市的类型和要求，制定政策，实施管理并进行规划和建设。
今后小城镇发展的思路和对策
做好小城镇发展工作，是深化农村改革，解决农村深层次矛盾的重要途径之一，也是我国实现农村城市化必然的发展道路。把小城镇建设好、发展好，是个战略问题。
（一）制定总体设镇发展规划。鉴于以往设镇工作中存在的问题，避免小城镇建设的盲目性、随意性，今后在工作中要继续认真做好调查研究，坚持分类指导的原则，抓好设镇预测规划的试点工作。搞清城镇形成的因素，发展的特点和建设条件，依据我国经济增长速度、生产力布局、农村剩余劳动力数量以及地理环境、资源条件、基础现状等因素，从长远与发展的观点出发，合理确定镇的发展速度和布局，制定出符合我国实际情况、切实可行的总体设镇发展规划。
（二）修订设镇标准。建国以来，国务院关于设镇标准的规定有三个，分别是１９５５年、１９６３年和１９８４年颁布的。前两个标准主要是针对“切块”设镇的。１９８４年标准进行了重大改革，规定了撤乡设镇的条件，这一标准对于加快小城镇的发展起了重要作用。但从近十年的实践看，这一标准存在一些不足，一是指标单一，覆盖面窄，只规定一个非农业人口比例，且有关部门对非农业人口的统计口径也不一致，操作难度大，不便于审核。在建立社会主义市场经济体制过程中，随着户籍制度的改革，人口指标也应更符合新的形势。二是原标准对设镇的外部环境、规划建设、服务设施等因素考虑不够。根据以前设镇中出现的基础设施滞后和设镇中盲目攀比等问题，需要增加硬环境指标，以便依法进行设镇质量和数量上调控。由于我国幅员辽阔，各地的自然地理、经济发展情况相差十分悬殊，因此，还需针对不同地区规定不同标准，以达到镇的布局进一步科学、合理。
（三）抓好小城镇发展的战略研究。当前，建制镇研究工作比较薄弱。如小城镇发展如何适应社会主义市场经济的需要、合理布局、乡镇比例关系、建制镇的行政管理体制等问题，还比较模糊，需要尽早拿出研究成果。只有这些弄清了，才能扎扎实实地进行总体的宏观规划，制定出科学的设置标准，依法进行管理，积极稳妥地发展。
（四）进行小城镇综合改革试点工作。要按照社会主义市场经济体制的需要，改革和完善小城镇的行政管理体制，试点小城镇可率先实现政企分开，强化政府经济管理的服务职能，体现精简、高效、服务的原则。建立促进小城镇建设和发展的多元化投资机制，通过适当的优惠政策吸引外来资金参与小城镇的开发和建设。改革小城镇户籍管理制度，建立按照居住地和就业原则确定身份的户籍登记制度。建立和完善小城镇的社会保障机制。加强对小城镇公用基础设施的投资和建设。在试点的基础上，有重点、有步骤、分阶段地解决小城镇发展和建设中的政策问题。同时，根据经济社会发展水平，有选择地发展一些“都市村庄”。
（五）积极培育和发展小城镇的市场体系。小城镇市场体系不要停留在集市贸易的水平上。要在一些交通干线、人口密度高的大建制镇，围绕农村经济结构、消费特点和水平，建立与其适应的商品市场、劳动力市场、技术市场、信息市场、房地产市场、文化市场和一定规模的金融信贷机构。增强小城镇的内聚力和向广大农村的辐射力。
（六）小城镇发展与建设，要兼顾经济、社会、环境三大效益。根据各自的区位条件，选择不同的发展速度、发展重点和最佳空间形式。