正确认识和处理经济体制转型期中央与地方的关系——与胡鞍钢博士对话录 [复制链接]

第5版(理论)
专栏：学者访谈录

　　正确认识和处理经济体制转型期中央与地方的关系
——与胡鞍钢博士对话录
本报记者杜飞进
内容提要：本文通过对改革以来我国中央与地方关系变化情况的回顾，以及西方工业化国家处理中央与地方关系一般做法的分析，提出在经济体制转型期，我们必须坚持以统一性与多样性相结合为基本原则来处理中央与地方的关系，进而建立起中央集权与地方分权相结合的混合体制，并认为实行现代分税制是从制度上解决我国中央与地方关系的一条根本途径。　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
在从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变时期如何认识和处理中央与地方的关系，是人们普遍关注的一个重大问题。日前，记者就此与中国科学院胡鞍钢博士进行了较为广泛的讨论与对话。
改革以来中央与地方关系的变化
记者：如何处理中央与地方的关系，可以说是世界各国尤其是一些大国（如美国、俄国、日本、印度、巴西等）普遍存在的重大课题。在我国，由于人口众多，地域辽阔，各地经济文化发展极不平衡，因此，处理中央和地方关系就更具有其特殊的复杂性。
胡鞍钢（以下称“胡”）：对于这一问题，我与王绍光博士在《中国国家能力报告》中曾作过专门的历史考察和详细的理论分析。建国以来，从财政体制变化历史看，中央与地方关系大的变动至少有１５次。这１５次变化表现出了一种总的变动趋势，即从５０年代的高度集中型，到７０年代的以集中为主、适度下放财权型，再到８０年代以地方分权为主、简政放权型的转变。
记者：现在，要通过深化改革实现体制转轨，你觉得上述这种变动趋势将如何发展？
胡：在传统计划经济体制下，权力过分集中，中央统得过死，缺乏经济民主，经济没有活力，改革就是要从体制上消除这些弊端。但是，改革并不等于削弱国家能力，市场经济并不意味应取消国家干预，财力过弱的中央政府是不利于我国搞现代化的。
１９８０年以来实行“分灶吃饭”的财政大包干制，虽然起到过积极的作用，但也引起了一个重要的变化，即国家汲取财政能力迅速下降，中央财力降至历史上的最低点。据世界银行提供的资料，在１９７２—１９８９年期间，前南斯拉夫中央财政支出占ＧＮＰ（即国民生产总值）的比重，从２１．１％下降至５．３％。近１５年来，我国与前南斯拉夫有着类似的下降趋势，从１９．９％下降到６．９％，使我国的中央财政陷入了“弱中央”的境地。
国家汲取财政能力是中央政府控制宏观经济能力的基础。中央财力下降，就意味着中央政府控制宏观经济能力在下降，意味着国家实现改革与现代化目标的能力在下降，它将在经济体制转型过程中产生严重的短期与长期后果。因此，今后必须通过逐步提高国家汲取财政能力的办法来发挥中央政府在经济体制转型过程中的主导作用。
中央集权—地方分权的混合体制
记者：现在有一种比较流行的说法，认为搞市场经济就必然要削弱中央财力，地方分权化是一个趋势。也就是说，当我们建立起社会主义市场经济体制以后，中央政府的国家干预作用就应减少甚至取消。对此，你怎么看？
胡：我认为，持这种观点的同志恐怕是对现代市场经济缺乏认识，对市场经济工业化国家上百年来的发展过程缺乏了解。西方国家的市场经济，在其初期的确经历过自然发展的漫长过程，长期依赖“看不见的手”来调节经济运转。但自本世纪３０年代中期凯恩斯主义出现后，经历了经济大萧条的西方国家，便开始重视国家的干预、调控作用，重视“看得见的手”对市场经济运转的导向作用，有意识地强化国家汲取财政的能力及干预经济的能力。我国发展市场经济，一定要重视西方国家市场经济发展过程中的这一重大变化及其经验教训，以避免不应有的失误。
记者：还有一种看法认为，集权与分权的选择，是与社会制度的性质相联系的，即社会主义国家实行中央集权体制，而资本主义国家则实行地方分权体制。这种看法有根据吗？
胡：这种看法是没有根据的。实际上，社会主义国家并不一定都是中央集权的，资本主义国家也不一定是地方分权的。
衡量一国经济体制的中央集权程度，在经济学上，通常是采用集中比率来衡量的，即指中央政府支出占政府总支出的比重。按这一指标衡量，在现实世界，可以说既没有纯粹的中央集权体制，也没有纯粹的地方分权体制，而只有中央集权—地方分权的混合体制。各国经济体制不同，主要是中央集权和地方分权的程度不同。从西方国家的发展历史看，它们的中央集权程度是不断提高的。以美国为例，１９００年时，美国联邦政府支出占政府总支出比重为３４％，到１９８５年时已提高到５８．５％，州政府支出比重为１７％，地方政府支出比重为２４．５％。再如西方其他国家，１９７２—１９８２年期间，中央政府财政支出占总支出比重法国为８４％，英国为７１％，联邦德国和瑞士为５７％，澳大利亚为５１％。可见，这些国家都采用了以中央集权为主、地方分权为辅的混合体制。前南斯拉夫是一个社会主义国家，但在１９７４—１９８６年期间，南斯拉夫中央财政支出占总支出比重为２５．１％，而地方财政支出占总支出比重为７４．９％，是一个典型的“弱中央、强地方”的格局，中央政府根本无力解决地区间经济发展差距过分悬殊的问题，因而几年之后南斯拉夫的解体就不足为奇了。
记者：按照中央政府财政支出占总财政支出的比重来衡量，与西方发达国家相比，确实可以说我国近些年来的中央财政能力已处于“弱中央”的境地。而中央财力的这种日益下降情况，已与其所承担的国家职能和社会需求形成较为尖锐的矛盾。
胡：正如中央高度集中的计划经济体制已为实践证明不符合我国国情一样，“弱中央、强地方”的财政格局同样也是不符合我国国情的。因为，提高综合国力，加强国防建设，建成世界经济强国都必须首先提高国家能力，特别是提高动员汲取财政能力。其次，提高人民生活水平，解决居民收入差距扩大、地区发展差距扩大以及失业人口、贫困人口等问题，都需要加强中央财力。再次，促进生产力水平提高、修建大型基础设施和基础产业，发展国民教育，促进科学技术进步，抵御特大自然灾害，也都需要加强国家财力。因此，提高我国中央财政收入占ＧＮＰ的比重，是完全符合“三个有利于”标准的。
处理中央与地方关系的基本原则
记者：确实如此，我国既不能实行以往那种中央集权体制，也不能实行所谓的地方分权体制，它只能采用中央集权—地方分权的混合体制，而且这一体制必须以中央政府为主导。
胡：为了使中央与地方的关系得到科学的界定与规范，我们必须坚持以统一性与多样性相结合为基本原则来处理中央与地方的关系。
所谓统一性，主要体现在中央政府的作用和职能上。第一，国内市场体系必须是统一的。各地区不得任意征税，不得对外省商品进行征税或变相征税，严禁地区之间的封锁、歧视和报复。第二，全国税制必须是统一的。国家制定税率时，不能对某些地区采取区别税率，即优惠税率或歧视税率。关税必须是统一的，严禁各地方减免中央税。第三，宏观经济管理必须是统一的。只有中央政府有权通过财政政策、货币政策和其他经济政策调控整个国民经济活动，而地方政府无权抵制或改变中央政府的宏观经济决策。第四，社会保障和收入分配必须是统一的。只有中央政府才能充当全社会利益和财富分配的“调节器”。如果由地方政府承担收入分配功能，即使能在每个地区内做到财富分配符合公平原则，但在全国范围内收入分配还会是十分不公平的。第五，公共服务标准必须是统一的。这包括制定与国际通用标准相一致的技术标准、产品质量标准、商标标准、专利标准，以及其它知识产权标准，制定统一的供水、供电、道路、通讯等公共基础设施标准。
所谓多样性，主要体现在地方政府的作用和职能上。按宪法规定，地方有权制定与国家宪法、法律、行政法规不相抵触的地方性法规。在地方管理范围内，地方政府有权抵制与成文宪法规定相抵触的命令和规定。多样性原则，就是保证中央政府不得随意对地方政府的活动进行干预，不得任意对地方政府独享的权力进行限制与改变，以保证政府权力在纵向上实行分权及制衡。
实行现代分税制是从制度上解决中央与地方财力关系的根本途径
记者：如此看来，要使中央与地方的关系得到明确的规范与界定，必须有重大的制度创新。
胡：党的十四届三中全会决定，从今年起实行中央与地方分税制。这是我国经济体制改革的重大举措之一，它标志着我国经济改革已经从“放权让利”阶段进入到“制度创新”的新阶段。可以说，现代分税制已从制度上为我们解决改革进程中的深层次问题——中央与地方的相互关系提供了一条根本途径。
记者：你的意思是说用现代分税制代替财政大包干制来处理中央与地方的关系，是一项重要的制度创新？
胡：是这样。不过需要指出的是，中央与地方财政大包干制对于突破统收统支的中央集权计划经济模式是起了积极作用的，对于调动地方积极性也发挥了很大的作用。但是，财政大包干制也有其明显的缺陷：一是非统一性。与各国通用的统一预算制度相反，我国至少有六种不同形式的财政包干制，即：总额分成包干，总额分成包干与增长分成包干，定额上交包干，定额补助包干，收入递增包干，上交额递增包干等。二是非公平性。上述六种包干制有着六种不同的税制、税率，各地无法展开公平竞争。三是非规范性。无论是包干基数还是包干额，都是基于中央与地方一对一谈判的结果，而不是基于制度性的安排。因此，采用现代的、统一的、公平的、规范的分税制取代财政包干制，是我国经济体制向社会主义市场经济转型的关键性一步。
记者：实行现代分税制既然是一项重要的制度创新，它势必触及到中央与地方的经济利益关系，需要正确认识和处理不同方面的利益矛盾。
胡：长期以来的实践证明，如果仅仅从政策上作些调整，不从制度上作出安排，就无法解决好中央与地方的关系。最近，我在一项对３０多名省地级干部问卷调查中发现，有６２．５％的人认为实行分税制，是从制度上解决中央与地方财力分配矛盾的根本途径。这表明有更多的地方领导人已经认识到，仅仅靠向中央要优惠政策并不是一个最好的方法，因为它缺乏制度规定。但作为一项制度创新，无论是中央领导人，还是地方领导人，对现代分税制都有一个逐步认识、逐步熟悉、逐步适应的过程。在同一调查中，也有３４．４％的人担心在实施分税制的过程中，有可能出现扭曲或变形，使分税制无法达到其预期的目的。这说明不少地方干部是拥护中央决策的，但对于是否能够通过建立现代分税制，实现财政转移支付制度仍存在着某种程度的疑虑。正是从这个意义上说，实行分税制是一个比较艰巨的制度建设过程，它要求我们必须严格按照制度建设的内在要求，认真做好现代分税制的建立与完善工作。
分税制实行半年来，已经出现了令人欣喜的现象。据统计，今年１—５月份，全国财政收入的增长率比去年同期增长２５％，也高于同期ＧＮＰ的增长率，这是改革１５年来首次出现财政收入的增长率超过ＧＮＰ增长率，它意味着不仅我国财政收入占ＧＮＰ比重下降的趋势将受到控制，而且有可能出现使这一比重开始上升的趋势。这无疑增强了我们对实施分税制的信心，也增强了我们对通过制度建设来提高国家汲取财政能力的信心。同时也应看到，在这一过程中还会出现这样或那样的问题。例如，某些省、自治区、直辖市的实际税收可能会有所减少；不像其他市场经济工业化国家那样，除了中央税之外还有州税和地方税，我们只划分了中央税和省、自治区、直辖市税，没有划分省、自治区内的地方税，因此就会出现一个省、自治区范围内税收比率如何划分的问题。这些问题的出现，我们无须大惊小怪，只是要求我们在实施分税制的过程中还要注意不断完善这一制度。
记者：人们对实行现代分税制还有一种疑虑，认为在向市场经济转变的过程中，强调通过分税制来提高国家汲取财政能力，进而加强中央政府对市场经济运转的干预和宏观调控作用，会不会又使我们重新陷入高度集中的计划经济体制的困扰？
胡：这种疑虑其实是误解所致。我们强调在经济体制转型期必须发挥中央政府的干预和宏观调控作用，与传统计划经济体制下的国家集中管理完全是两回事。前者是以发挥市场机制在资源配置中的基础性作用为前提的，它以市场为本位；后者是以否定市场机制与价值规律的作用为前提的，它强调的是对社会经济活动的统一计划管理，以计划为本位。此外，在向市场经济的转型中，不管你如何强调国家的干预和宏观调控作用，政府所扮演的角色也不外是公共财的提供者、公共设施的投资者、收入分配的调节者、经济增长的稳定器以及产业政策的制定者（前两项由中央和地方政府分担，其余三项由中央政府独立承担），它与计划经济体制下的中央政府职能是相去甚远的。所以，只要坚持以建立社会主义市场经济体制为我国经济体制改革的目标模式不动摇，那么，它就从根本上排除了旧体制复归的可能性。