路在脚下——记济南铁路局改革新探索 [复制链接]

第1版(要闻)
专栏：

　　路在脚下
——记济南铁路局改革新探索
本报记者江世杰
“铁路改革难，难于上青天！”人们之所以这样断言，是因为：
——高度集中、大联动机、半军事化的传统特点，使铁路运输企业难以获得经营自主权；
——铁路是社会服务性要求很高的公益性事业，与企业强调经济效益形成尖锐矛盾；
——全路“收支两条线”的财务管理办法，使企业成不了自负盈亏的经济实体；
——运输任务、安全生产、路风问题，已使铁路各级领导精疲力竭，对铁路新的管理体制和经营机制的探索，很难真正摆上议事日程；
…………
然而，不改革就没有出路！去年５月走马上任的济南铁路局局长盛光祖说：“正因山有虎，才需要武松。再难也要改！”济南局主动向铁道部提出申请进行转换经营机制试点，试点方案九易其稿，于去年１１月得到铁道部正式批准。如今，时间过去还不到一年，济南局的企业改革取得了显著成效：营业收入比上年同期增长２２．１％；运输周转量今年上半年超产１７亿吨公里，而去年上半年欠产１４亿吨公里；截至７月３１日实现４７０天无行车重大大事故。一条通往现代企业制度的新路，已展现在人们面前。
　　冲出“你死我活”的误区
横在铁路改革征途上的一个“拦路虎”，是多年来一直争论不休的铁路局和铁路分局究竟谁“死”谁“活”问题。
我国国有铁路有１２个铁路局（集团公司）和它们管辖的５８个铁路分局（总公司）。路局、分局两级法人，加上站（车站）、段（机务段、车务段、工务段、电务段、车辆段等），是铁路的三个基本管理层次。长期以来，这两级法人、三个层次之间，关系不顺，职责不清，权利不明。
所谓“你死我活”，其实是铁路内部关于铁路改革的两种意见。一种认为，应该强化路局的职权，尽量削弱分局，以至把它撤销，由路局的职能处室直接管到站段。另一种意见与此相反，主张壮大分局，撤销路局，以免使站段觉得在侍候两个“婆婆”。这种争论走进了一条既窄又长的胡同：似乎路局分局之中必须死掉一个，否则中国铁路运输企业就搞不活。
济南铁路局局长盛光祖觉得，用“死”路局或是“死”分局的办法来解决矛盾，会带来我国铁路运输企业组织结构大改组，运输能力大波动，只要真正转换了经营机制，实现各用其权、各尽其责、各取其利，就能够整体优化、“你活我也活”。
“整体优化，三级搞活”的思想，使大家走出思维的窄胡同，视野豁然开朗。经过济南局党政联席会议反复研讨，终于对路局、分局、站段之间关系，作出了符合现代企业制度方向的界定：
基于现行体制和现有条件，在责权关系上，路局根据铁道部的授权，行使财产经营权，委托分局经营管理其管辖范围内的企业财产。分局对路局委托经营管理的财产全权负责，享有占有、使用和依法处分的权利，承担保值增值的责任。路局对分局的管理，重点放在监管委托经营的财产保值增值和财产收益权上。在管理层次上，路局主要行使运输集中统一指挥、重大经营决策、全局行业性管理、分局领导班子管理、监管国有资产保值增值五个方面的职能。分局的主要职能，则是在路局的调控下，开展生产经营活动，参与市场竞争，创造经济效益，确保财产保值增值和利润上交，全面管理本企业各项工作。
站段过去实行独立核算但不是法人，有经营能力却被等同于车间，站段被界定为受企业法人委托经营的独立生产单位。最具突破意义的是，分局赋予站段在遵守国家政策法令、服从运输集中统一指挥、服从分局调控下同时，得到了“十自主”的权利。从自主安排运营生产，到自主设置内部机构等。１０项自主权同时到手，这对于一直处于桎梏之中的站段来说是一次大解放。许多曾经当过站段长的分局、路局领导对现在的站段长说：哎呀！好日子被你们赶上了！
其实，这话里也透出他们自己的一份喜悦：冲出了“你死我活”的误区，路局和分局化解了管理上的重复交叉部分，各自甩掉了不该管、管不了又管不好的包袱，必将出现纵向指挥灵活，横向步调一致，整体功能优化的改革效应。
　　　　突破“放乱管死”的怪圈
济南铁路局转换经营机制的试点，一开始就是按照盛光祖局长提出的“两下两增强”即管理重心下移，责权利下放；增强总体调控，增强企业活力的思路进行的。
“管理重心下移”，就是通过理顺关系，界定职责，将管理的重心从路局转移到分局，使路局腾出手来抓宏观规划，经营决策，资源配置，统一指挥，管理监督和协调服务。　“责权利下放”，是指该下放的责任、权力、利益，同时下放，同步下放，配套下放。不管是路局对分局，还是分局对站段，都不搞“只放责任不放权”或者“只放责权不放利”那一套。路局对分局的“扩权１８条”，分局放给站段的生产经营“十自主”，就包括了搞活企业所必需的“权”和“利”。
“增强总体调控”，是与“两下”相配套的。用盛光祖的话说：“两下”和“增强总体调控”应该形影不离。实行“两下”可以做到“该放的一定放开”；实行“增强总体调控”则可以使“该管的一定管住”。这就解决了“一放就乱”、“一管就死”的问题。
　“增强企业活力”，则是“两下”和“增强总体调控”共同作用的必然结果，是进行此次转换经营机制试点的最终目的。但是，怎样在改革实践中实现有利于增强企业活力的总体调控，这比提出“两下两增强”的指导思想还难，因为这没有现成的经验可以借鉴。
济南铁路局采取集思广益的办法，仅路局就先后九次举办科以上干部参加的研讨会，最终制定出１４项转换经营机制的重点配套措施，并以路局红头文件的形式发往各基层单位。路局提出，从六个方面来加强总体调控：
——制定发展战略、方针以及中长期规划和年度计划；
——制定全局性企业规章、管理制度；
——统一技术标准、工作标准的实施；
——建立、完善适应市场经济发展的内部劳动人事分配制度和内部核算体系；
——制定考核局属企业的指标体系，建立和培育局内市场；
——协调局属企业之间的关系。
猛一看，这些措施似乎比较笼统、概念，可能不好操作。实际上恰恰相反，每一条措施都有看得见、摸得着的内容。例如，为了保证国有资产的保值增值，济南局规定的考核内容有五点。例如，必须足额提取固定资产折旧费，并按规定足额上缴。如果折旧未足额提取，则按少提的部分扣减清算收入；必须按路局规定足额计列大修理费，用于设备的大修理，完成大修任务。如果大修任务未完成，则按少完成额上交路局。如果将生产性大修理费用于购房、买车等非生产性项目，则按所用额收交路局等等。
此外，济南铁路局还规定，要从经营成果、生产任务、效率、质量、精神文明建设、经营行为、职工物质文化生活水平提高等方面，对企业实行严格考核。这些总关口统统把牢之后，“管理重心下移”和“责权利下放”，就不会走偏方向、脱离正轨了。
　　解开“难负盈亏”的死结
能不能“自负盈亏”，是衡量企业经营机制转换与否的一个重要尺度。
然而，４０多年来，铁路系统一直是“收支两条线，分配大锅饭”。对路局来说，这种财务体制的实质，就是一首顺口溜所描绘的那样：“收入全上缴，利润大部交，亏损上边补，花钱向上要，多要能多花，不要是傻瓜。”虽然铁道部为协调平衡１２个铁路局的收支大费脑筋，但铁路局仍然不领这个“情”，不念这个“好”。因为在这种财务体制下，路局既无搞好经营的压力、动力，也无加快发展的财力、物力，紧紧巴巴、不死不活的日子已经过够了。
应该看到，在铁路基本运价仍由国家控制，运输能力仍要首先服从国家宏观调控的今天，铁路运输企业实行“自负盈亏”确实很难。但是，济南局转换经营机制的实践证明，即使在条件并不具备的情况下，他们已然实实在在地负起了盈亏责任。这是因为：
首先，济南局与铁道部之间建立了新的财务关系，这包括相互关联的四个方面：
一是“管内归己，直通清算”，简称“管直”方案。规定济南局管辖范围内的运输收入全部作为自己的收入，跨局或通过济南局管辖地段的运输收入，则按一定的单价向铁道部清算。这样，企业收入直接同运输量挂钩，真正体现“多运多收，少运少收”。不管企业收入多少，铁道部都不再给予补偿。这就是说，济南局的“勺子”，再不能到铁道部的“大锅”里舀饭了。
二是运输收入中的利润部分，实行定额上交；货运每吨公里２分７厘的铁路建设基金，也全额上交铁道部。这样，既确保了国家作为资金所有者的收益权，又确保了国家安排的铁路基本建设的资金来源。
三是超过上交定额的利润允许全留，同时路局内的支出可自主安排。这样，企业有了更大的资金使用权和支配权，成本投入可以更加适应自身实际需要。
四是对投资实行分级管理。铁道部负责新线建设，铁路局负责管区内全部更新改造任务。
在与铁道部实行上述新的财务关系的基础上，路局把收入、利润等指标重新分解，逐项落实到分局（大修理权限也下放到分局），其特点是：“交足铁道部的（在直通清算时扣除），留够路局的（保证路局机关和局属事业单位必要的开支和少量盈余公积金），剩下都是分局的。”
分局对站段，过去实行的是“费用包干”，分局一控到底。现在，分局按照路局对分局的办法，也将盈亏责任分解落实到站段，实行“分类清算，联产计收，成本自主，节超双挂”模式。基本精神仍然是：收入靠自己多创，成本支出由站段自主，盈了自己得利，亏了分局不补。
如今，济南局以分局为模拟市场，以基层站段为“市场”主体，实行模拟市场核算，就是让各单位统统以为运输生产提供的有效设备和有效服务，来作为参与“市场”交换的初级商品。按质按量分类定价，然后分别与分局进行纵向清算，与“左邻右舍”进行横向清算，最后确定出本单位的收入总量。收入总量减去成本支出，是“盈”是“亏”也就一目了然了。
济南局实行的这一套“纵向清算”、“横向清算”办法，一下子使得“稀里糊涂”的分局长、站段长、班组长，猛然醒悟，“难得糊涂”了。在他们的影响下，广大职工也开始参与算帐理财，勤俭当家，企业内长明灯、长流水的现象消失了，多挣钱、少花钱的风气形成了，人人都是“财政部长”的局面开始出现了。
　　　　拓宽“进入市场”的途径
中国的铁路素以计划严格、组织周密而闻名于世。在这种计划体制下，假如一位货主需要通过铁路运输自己的货物，那他就应从当月的８日开始向车站提出请求，由车站上报分局，分局上报路局，由路局下达计划，指定在下一个月的某天开始装运。如果是下月１日，这一计划周期就是２３天。如果是下月３０日，那么这一计划周期就长达５３天。
几十年来，铁路运输一直沿袭这种计划管理模式，货主提报计划手续繁杂，批办环节多，周期长；若要追加计划，货主不仅要找分局，跑路局，有的还要上铁道部。在济南，路局的“要车办公室”门前，一年四季几乎天天排着长队，有经验的总是带着被褥来这里过夜。而从计划批下来到装车发运，又是一个漫长周期。遇到特殊情况，车站、分局也无权进行调整。
去年７月，济南局贯彻《条例》转换机制的试点方案正在拟定之时，盛光祖就要求把货运计划改革与转换企业经营机制结合在一起，作为整个铁路改革的重要组成部分和铁路走向市场的重要途径去探索，提出了在蓝（村）烟（台）线搞货运计划改革的设想。去年９月１日改革试点开始，今年４月１日在青岛分局推开，７月１日在济南局管辖区内全面实行基本计划与调节计划相结合的货运管理新体制。
基本计划、调节计划、日计划，是济南铁路局。在这次货运计划改革中提出的新概念。基本计划，是指保证大宗、稳定货物的运输计划，调节计划，是指随市场波动而变化大的货物运输计划，在铁路运量中所占比重越来越大。日计划的含义是：每日受理，每日审批，计划一日有效。货主当日到就近车站填报要车申请，车站当日就受理、筛选、汇总、提报，次日分局审批，第三天就可装车，最快为３６小时，使计划周期由过去的２３天至５３天缩短到三天以内。当基本计划因情况变化而出现了无法兑现的部分，调节计划可以随时给予弥补，从而避免了计划落空，加快了车辆周转，提高了运输效率和装车兑现率。
济南局的货运计划改革虽然时间不长，但却立竿见影地产生了良好的社会效益。过去，山东盛产蔬菜的寿光市和盛产西瓜的昌乐县，农民每年为季节性强的瓜菜运输发愁。今年，通过调节计划，青岛分局４至６月就发运了２０００多车，保证了瓜菜即时上市。７月２０日，济南钢厂因缺乏矿石面临停炉危险，而矿石却远在青岛港。济钢派人到青岛站提报，结果通过调节计划，只用了１９个小时第一列装满矿石的列车就发运出站，解决了济南钢厂的燃眉之急。
利用职权以火车皮谋取私利，是整顿铁路行业不正之风必须解决的大问题。济南局的货运计划改革，不仅达到了简化手续、减少环节、缩短周期、方便货主的目的，而且有效地减少甚至避免了以车谋私的行为，基本杜绝了“人情车”、“关系车”和索贿受贿现象。
铁路作为保障国民经济和社会发展的基础产业，不可能游离在市场经济之外，必须通过一系列改革，努力探索铁路运输企业走向市场的具体途径。在这样的大背景下来看济南局正在进行的货运计划改革，可以说是几十年来铁路运输在最敏感的货运计划管理上的一次历史性突破，铁路运输管理体制改革和铁路运输企业发展壮大的一个重要里程碑。