大门怎样敞开？——广东地区海关改革通关制度纪实 [复制链接]

第1版(要闻)
专栏：

　　大门怎样敞开？
——广东地区海关改革通关制度纪实
本报记者皮树义
关门大开
到了广东口岸，才真正知道什么叫对外开放。
站在通往香港的深圳罗湖口岸，只见入境的港澳台、外籍旅客如潮水般地涌来。在这里进出境的旅客一天有１０万多人，占全国进出境旅客的４０％多。
深圳皇岗口岸是亚洲第一大公路口岸，８６个货车通道一字排开，每天有上万辆货车从这里进出深港。广深公路上，到处可见挂着广东、香港两地车牌的货车在奔驰，为广东几万家“三资”企业和“三来一补”企业运进原料，运出产品。
与香港隔水相望的深圳蛇口港，挂着各种旗帜的国际船舶进进出出，一年进出港的大小船舶有４万多艘次，数量位居全国第一。
广东各个口岸都是如此：分外繁忙。
到了广东海关，才知道什么叫通关便捷。
罗湖口岸，７２条关卡式小通道已经拆除，变成了宽敞的无障碍大通道，进出境的大多数旅客都是大摇大摆地走过绿色通道，不需要向海关申报，也不必由海关检查。人流如潮，潮流奔泻。
皇岗口岸，进出境的空车径直出入关口，载货车也只需递上载货清单，几十秒钟即可通过，大多数车辆海关也不卸车检查。车流滚滚，畅通无阻。
蛇口港，进港的国际船舶再也不需要在港外的锚地等待海关上船检查，不用领海关准卸证，就可以直接进港卸货。
广东各个海关都是如此：关门大开。
广东是全国口岸和海关最多的地方，共有一、二类口岸１９０多个，设有九龙、黄埔、广州、江门、拱北、湛江、汕头７个直属海关和４５个分关。广东海关每年监管的进出境货物占全国的３０％，旅客占８０％，运输工具占９３％多。但是，在广东的口岸，见不到林立的关员，见不到冷峻的目光，许多旅客和司机说，在这里通过，没有过关的感觉。
　　　　要把关，更要通关
海关不是把关的吗？关门大开，还要海关干什么？
改革通关制度，广东海关也曾担心削弱海关的权威。
海关是国家主权的象征，是国家的进出境监督管理部门，无疑，把关是海关的重要职责。然而，海关更是通向世界的大门，不是闭关锁国的关卡。九龙海关关长慈龙胤、副关长赵玉存说，海关不仅要把关，更要通关，最大限度地方便合法进出。广东海关坚决贯彻海关总署提出的海关工作以促进为主的方针，跳出部门的小圈子，确立了通关第一，保口岸畅通的思路，把促进对外开放，促进经济发展当作最基本的职责，对旅客、车辆通关进行了多次改革，去年又对国际航行船舶监管进行了重大改革。
深圳蛇口港对面的香港葵涌码头，是世界上最大的集装箱中转码头，一年处理７００万个标准集装箱，常年巨轮穿梭，一片繁忙。近在咫尺的蛇口港却一度船少人稀，冷冷清清，年设计能力处理５０万个标准集装箱，而１９９２年只处理了５万个。码头冷清的一个重要原因，就是我们对国际航行船舶实行的联检制度繁琐误事。
联检制度始于５０年代，国际航行船舶到达后，不能进港，先要在离港几海里、十几海里的锚地等待。然后，海关、边防、卫生检疫和港监几个部门登船联检。人称“八国联军”。等“联军”凑齐登船往往要几个小时甚至一两天，影响卸货，耽误一天船期船主就要浪费几万美元，许多船舶因此绕道香港。投资上亿美元的蛇口港呼唤更多的船舶。
时间就是金钱，时间就是生产力。可是，这样大把地往海里扔钱的事，人们多年却习以为常。因为联检制度一直被看作是国家主权的体现。蛇口港的呼唤使九龙海关再也坐不住了：海关参加联检主要是收一下载货清单，难道只有上船去收才能体现主权？日益强大的共和国难道非得靠联检体现主权？世界上绝大多数国家都不登船联检，难道它们就不要主权？不能再让陈旧的形式拖住生产力的巨轮。１９９３年１０月，九龙海关率先实行新的国际航行船舶监管制度，由船方或委托外轮代理公司报关，海关一般不再登船检查，加快了船舶周转。１１月９日，广东地区各个海关都实行了这一制度。
　　　　加强管理不是加强不必要的管理
随着对外开放的扩大，广东地区海关业务量猛增。以号称“天下第一关”的九龙海关为例，监管的进出境车辆１９７９年是９万辆次，１９９２年增加到６００万辆次；每年处理的报关单数量居全国之首，最高时一年达２７０万份，叠起来能有２公里高；海关人员也从几百人增加到５０００人，仍然力不从心。
人们寄希望于人员的增加，但是人员不可能无限增长，国家也养不起庞大的干部队伍。
人们把电脑化当作救星，但是，电脑化也不可能根本解决问题。况且，现代化的设备嫁接在旧的管理办法基础上，结出的不一定都是甜果。
根本出路在于改革——不该管的坚决不管，能简化的坚决简化。
管理部门总爱强调加强管理，广东地区海关认为：加强管理是必要的，但是加强管理不是加强不必要的管理。在黄埔海关，关员们讲了对１５条香烟的管理故事。轮船进港，海关登船检查时，对船上的公用和船员自用的烟酒要集中起来加封，１０天后，船方才可申请一次开封，海关再派人登船开封，拿出１５条烟。轮船往往停在港外锚地，为拿这１５条烟，海关跑一次交通船要花费上千元。如今，广东地区海关对船上的烟酒管理改由船方向海关申报登记，１０天自行开封，海关一般不再上船，船方与海关两方便。
几十年计划经济使我们的一些管理部门形成了许多繁琐的管理办法，用这套老办法已经管理不了今天的市场经济。广东地区海关按照国际惯例，积极探索适应市场经济的新办法。十年来，仅九龙海关就对通关制度进行了近百项改革。
海关广东分署主任兼广州海关关长刘文杰讲了这样一个基本判断：多年的实践证明，大多数企业是好的，大多数旅客是好的，违法违规的只是少数。不能为了查这少数，耽误了大多数。正是从这个基本判断出发，广东地区海关才变防范为促进，变如临大敌为敞开大门，变繁琐管理为简化管理。
过去，对出入境旅客人人开包检查，个个填单登记，有的口岸执勤的海关关员比旅客还多。开放后，海关参照国际惯例，实行红绿通道制度，未携带需向海关申报物品的旅客走绿色通道，不用开包，不用登记，方便了大多数旅客。但是，走绿色通道的旅客的行包仍需经机器检查。从去年开始，广东海关只对少数旅客的行包抽查过机，大多数旅客直接通关。今年１月２０日起，又实行了无障碍大通道通关，把１次只容１人通过的关卡式小通道全部拆除，旅客过关如同走平地一般。
过去进出境的货车，每次都要在海关通道报关，填单、审单、查验、放行，要花几十分钟。随着车辆的增多，不仅造成口岸堵塞，而且需要处理的报关单数量也越来越多。现在实行集中报关制度，进出境货车凭载货清单在通道放行，只需二三十秒，事后，每个月集中向海关报关一次，方便了企业，保证了口岸畅通，海关的业务量也明显减少。
　　　　放开不是“放羊”
放开不是放羊，敞开大门不是撒手不管，方便通关，海关的责任不是轻了。
广东地区海关适应新的形势，摸索出一套加强管理，打击走私的新办法：前面放开，后面管住；放开一般，管住重点；海关主管，社会共管，企业自管。
前面放开，后面管住，就是对进出境的车辆尽可能快速放行，加强事后对企业报关的审核和企业会计帐簿等的稽查。
放开一般，管住重点，就是对绝大多数企业和旅客给予方便，对少数信誉不好的企业和通过情报调研掌握了线索的车辆、旅客重点查验。
海关主管，社会共管，企业自管，就是在加强海关管理的同时，增强社会有关方面和企业自身的管理责任。比如，海关对国际航行船舶一般不再登船检查，由船方委托外轮代理公司报关，代理方就要承担起相应责任。对企业实行了信誉分级制度，对那些遵守海关法规、信誉好的企业给予方便，对那些违法违规、信誉差的企业重点监督，增强了企业的自我约束力。
在广州海关，听到一个说法：大的管住，小的难免。就是说打击走私不能遍地撒网，而是要集中力量，抓重点抓大案。人们往往追求纯而又纯、滴水不漏的管理。实际上这是完全做不到的。面对如潮的旅客、车辆，海关就是布下人海也不可能查得过来。细查慢验，人人过关，也可能多查出几个案子，但造成口岸堵塞，影响通关，危害开放，得不偿失。海关不是超人，包打不了天下，只能抓住重点，什么都管反而什么都管不好。
事实上，方便通关并没有给走私提供方便。由于主要精力从处理繁琐事务转到抓重点上，海关查私更科学、更准确，漏洞反而减少。罗湖海关关员总结经验，摸索走私活动规律，去年在旅检现场查获了１１起毒品走私案，最大一起走私海洛因３６１克。蛇口海关过去上船联检，并未查到走私大案，不上船后，加强报关审核，反倒查获了几起大案，其中一起走私钢材２万多吨。去年九龙海关查私案值３亿多元，６０％是通过情报调研查获的。广东地区海关去年全年共查获走私案件４５１２起，比上年降低２７．１％；实际扣获私货价值８．９７亿元，比上年增加４３．２％。案件数量减少，扣获私货价值却大幅度增加，说明查获的大案多了。
敞开大门与严格把关似乎是一对矛盾，然而，广东地区海关找到了解决这个矛盾的钥匙。
五星红旗在国门高高飘扬，开放大潮汹涌澎湃，共和国的海关英姿勃发。
（附图片）
深圳皇岗口岸。陈裕华摄