一份报告提出诊治“农村病”良方发展非农产业与建设小城镇结合 [复制链接]

第2版(农村经济)
专栏：

　　一份报告提出诊治“农村病”良方
发展非农产业与建设小城镇结合
本报讯经济结构的快速变革，乡镇企业的异军突起，在促进我国农村兴旺繁荣，给广大农民带来丰厚实惠的同时，也诱发了一种值得重视的“农村病”。为此，国务院研究室进行了系统的调查研究，提出了专题报告。本报记者特将报告要点综述如下：
　　　　值得重视的“农村病”
改革开放以来，我国城乡经济结构有了很大改变，以乡镇企业为主的农村非农产业得到了很大的发展。但发展中也出现了一些特有的现象，有人称之为“农村病”，主要表现是：
乡镇工业布局分散。１９９２年全国乡镇企业２０７９万个，其中１９００多万个分布在自然村。分散办厂的优点是启动成本低，开办费少，可以“工农”兼顾等。但缺点更多：一是封闭；二是分散；三是难以解决工业污染的治理问题；四是重复建设严重，低水平竞争，造成资源利用的浪费等。
小城镇建设缺乏规划。目前，在沿海省份的一些工商业比较发达的乡镇大部分已经发展为小城镇，有的地方小城镇已是首尾相连。但大多数规模过小，形不成合理的城镇规模，基础设施建设投资大，利用率低，而且占地过多。
离农人口“城乡两栖”：户口在“原籍”，承包着农村的土地，就业、日常生活在城镇，在农村原籍和城镇都拥有生产资料和生活设施。一方面无心或无力再从事农业，另一方面又无法获得与城镇居民同等的身分待遇。
为促进农村经济社会的健康发展，必须引导农村非农产业发展与小城镇建设相结合，并在实践中明确几条指导方针：第一，解除制约因素，创造能够自然形成“相结合”的政策环境。第二，“相结合”的立足点主要是充分利用和改造现有的小城镇，发展新的小城镇，科学规划，合理布局，逐步发展。第三，“相结合”不是要把已经分散的非农产业项目都拆迁集中起来，这是不现实的，主要是指新发展的项目。第四，“相结合”不仅是非农产业与小城镇的“结合”，而且也是离农人口与小城镇的“结合”。
　　　　积极引导二者结合
引导农村非农产业发展与小城镇建设相结合有多方面的重要意义：
（一）有利于加快第三产业发展，更多地转化农业剩余劳动力。近十几年来，乡镇企业等农村非农产业大发展，至１９９２年已安排１．０６亿乡村劳动力，目前的农业剩余劳动力约１．７亿人左右，相当于全国５１７个城市的城区人口总数。今后还将在目前１．７亿人的基础上继续增加。今后的“就地消化”在内涵上要有所扩大。以往的“就地”主要是指“原籍”，今后的“就地”要超出“原籍”的范围。事实说明，第三产业的“消化”能力要远远大于第二产业；而第三产业发展的主要载体是城镇，也就是说小城镇“消化”剩余劳力的能力更强。
（二）有利于为农业的适度规模经营创造条件，实现农业的新飞跃。今后我国农业生产，特别是粮食生产要登上新台阶，需要解决农民过多，人均承包地过少的问题。
（三）有利于减缓农业剩余劳动力对大中城市的冲击压力。在目前的社会经济环境下，户籍管理已经限制不了农民流向城市。唯一的办法在于加强引导，积极鼓励农村非农产业发展与小城镇建设相结合，在非农产业发展的同时，在农村规划发展小城镇。以小城镇作为吸纳农业剩余劳动力的“大海绵”，是最现实的、符合国情的做法。
（四）有利于计划生育、减少人口的自然增长，提高人口素质。一方面由于进镇农民实行城镇的计划生育政策，可以减少人口的自然增长；另一方面农民的通婚可以扩大，城镇的文化教育水平比较高，又可以促进人口素质的提高。
（五）有利于节约土地和基础设施建设资金。引导农村非农产业相对集中、连片发展，实行统一规划，布局更加合理，许多公共设施可共用，既可节约土地，又可节省基础设施建设资金。
（六）有利于促进农村社会的文明与进步。因为文化、教育、科技、卫生等事业的发展，都必须以居住相对集中为前提。
　　　　配套支持的政策和措施
为了推进非农产业发展与小城镇建设相结合，建议逐步实行配套的改革和相应的支持政策，主要有以下几方面：
户籍政策。放宽农民常住地户口迁移政策，准许农民在具备一定条件后迁移到小城镇落户；放宽范围一般可以是县城镇和县以下城镇，总方针是稳定大中城市，发展小城镇、小集镇，目的是促进经济社会的共同发展；实行分散决策的原则，在国家总体规划指导下，由各省、区、市依据自身的条件作出具体规定。
土地政策。严格用地审批制度，对农村非农产业发展小区和小城镇建设用地，采用政府统一规划、统一征地、统一开发、统一出让的办法，出让采用协议、招标、拍卖形式；对商业、工业、住宅等不同类型的用地，采用不同的地价政策，对农民进入规划小区务工经商的，在地价上给予优惠；已在小城镇落户的农民，或者以其他方式已经转为非农业户口的农民，应退出农村的承包地、自留地，解除承包合同，由集体统一安排转承包；小城镇的商品房农民可以自由购买，不受限制；对分散发展的乡镇企业，采用经济手段，如征收、调高乡镇企业土地使用费、以地换地等办法，鼓励和促进分散发展的乡镇企业相对集中、连片发展和向小城镇集聚。
社会政策。在小城镇内部，建立居委会群众自治组织以及社区服务、职业介绍所等社会服务组织等；加强小城镇常住人口和流动人口、外来人口的管理；根据小城镇的特点，建立涵盖面广，不同社会保障对象都能受益的社会保障网络；小城镇社会保障计划要纳入社会经济发展规划，不论哪种所有制的企业，不论职工身分，都必须参加。
资金政策。出让土地使用权获得的地价款和小城镇房地产开发的利润用于小城镇建设；适当提高小城镇的城市维护建设税的税率，全部用于所在地小城镇基础设施建设；公用设施作为企业来投资和经营，谁投资，谁受益，有偿使用；新进入小城镇的居民，先缴纳一定数额的配套建设费，以后再逐年返还；银行给予择优支持等。
措施：加强县（市）一级的规划和管理指导。县（市）一级的规划和管理指导所要达到的目的，一是克服地域意识、乡土观念以及乡村行政区域对“相结合”的障碍；二是在县（市）范围内对“相结合”进行统一规划，既要避免重复乡镇企业布局分散的问题，也要避免到处“相结合”，工业小区、小城镇建设“遍地开花”的现象。
县（市）一级是乡镇的上级，由县（市）一级统一进行规划和管理指导，效果会更好些。