调整政策搭配改善宏观调控 [复制链接]

第10版(经济专页)
专栏：

　　调整政策搭配改善宏观调控
张新泽
产业结构失调，经济发展大起大落，是困扰我国经济运行的两大难题。多年的实践要求我们，在积极推进经济体制改革的同时，分析财政政策和货币政策实施状况，研究改进两者的搭配。
　　社会资金分散超前，产业结构失调
总结改革开放以来宏观调控的经验教训，主要问题是资金分散超前于经济机构变化，财政政策弱化。其后果之一是产业政策难以贯彻，结构失调严重。
十几年来，我国分配格局发生了变化。随着财政收入渠道趋于狭窄，其支配的财力相对下降，中央财政支配的资金比例下降更快。然而财政非生产性支出呈刚性增长，生产性支出年均实际增长不足２％，１９９３年财政经济建设费支出仅占国内生产总值的６．８％，其中中央份额更少。即使将部分属国家计划严格管理的固定资产贷款（现多已划归政策性银行）计算在内，中央直接支配的财力也很少，与经济发展总规模不相称。
由于分配格局发生变化，使企业和居民家庭收入份额增加，银行资金来源骤增，因而从银行流出的资金量变大。据统计，包括银行在内的全国金融机构的贷款增加额，１９７８年占国内生产总值５．３％，１９９４年达到１６％。
由信贷资金性质决定，贷款放出后必须收回，还要带回利息收入，因而信贷资金更重视微观和短期效益。贷款决策者是千千万万银行基层机构的行长和信贷员，这种地位决定他们难以站在全国角度运用贷款调整结构。地方政府管经济、求发展、上项目愿望强烈，且银行约束软化，因此地方政府不只支配当地财政资金，还要把银行当“第二财政”，支配一部分信贷资金；在现行体制下地方政府可做投资决策，但不承担投资风险，更增加了投资的盲目性。
目前市场还不能进行有效资源配置。多年来，社会资金分散超前形成的重货币、轻财政调控方式，必然加重经济结构失调。一是基础产业难以加强，总水平难以提高；二是重复建设项目多，已经和正在给国家造成巨大浪费。
　　社会资金分散，难以保障经济平稳运行
十几年来，我国经济周期呈几次大上大下变化。我们可以从体制上寻找经济运行波幅大的原因，但更应注意重货币、轻财政的宏观政策搭配不完全适应现行体制，对经济调控的问题乏力。
我国近年周期性经济波动直接的主要动因是固定投资变化。因此，调控宏观经济，关键是将投资保持在一个理想的波动幅度内。但几个经济周期未能做到这一点。
每当经济运行到复苏后、繁荣阶段时，由于经济和政策条件宽松，地方政府和企业投资热情增高，努力增加投入；资金运动趋于活跃，为寻求利润，被“引诱”流向预期回报率高的地区和行业。这个阶段经济运行中的主要问题往往是除了重复建设项目多之外，还表现为投资规模逐渐膨胀。这需要实行抑制投资的宏观经济政策。但中央支配的资金数量小，难以影响投资总量。固定资产投资大上、经济过热增长似乎每次都成为必然。
每当经济运行到调整后、低谷阶段时，国家实行紧缩政策多运用经济和行政办法，主要控制投资增长。当调控达到一定程度后，出现需求不足，产品积压，货款拖欠，社会资金（资本）周转受阻，企业资金叫紧。但是中央支配资金少，手段不足，又担心投资反弹，因而宏观改革不能自如运用投资调节需求，理顺社会资金运转。这个阶段投资增幅较大下降，但超量货币大量积累。在现行体制下企业自担风险能力差，无论经济效益好坏，都要求国家把自己的企业包下来。于是国家往往通过银行注入流动资金贷款，维持企业运转。此时显示出结构失调形成的长线企业资金需求压力。但是单纯注入流动资金不能解决社会资金周转问题，企业还是难摆脱困境，便出现资金的反复注入，其结果是，潜在信用膨胀压力大大增加。这种压力表现在金融机构备付金水平高、广义货币大大超过经济增长。这是新一轮经济扩张的货币条件。一旦经济景气上升，在资金分散的前提下投资膨胀，经济过热又会出现。
　　集中资金，实现两大政策最好配合
当发展不充分的市场还不能有力引导资源配置时，中央需要集中资金，直接掌握足够的财力，调整产业结构，调控经济运行。集中资金最好的办法是推进财税改革，加大中央收入份额。但改革到位尚待时日，目前可行的办法是，运用财政信用，由中央财政发行国债，政策性银行发行金融债，改变资金运用渠道，实现财政政策与货币政策最好的配合。
中央集中资金，一是实施国家产业政策，调整产业结构。直接对重点建设、基础产业、高新技术投资；通过参股、补助、贴息等方式引导地方资金投向符合产业政策项目。二是调控投资量。在投资趋于膨胀时控制投资，在社会需求不足时增加投资，从而保持经济平稳运行。在实施的掌握上，要注意二者的有机结合，在结构调整中稳定总量，在控制总量中调整结构。
中央集中资金，是根据我国体制状况进行必要的小调整，目的在于改善宏观调控。不能仅仅当做中央集中资金上项目的手段，否则又会回到计划经济的老路上，违背改革调整初衷。
中央集中资金，增加财政政策调控力度，还要求其他宏观政策给予配合。第一，货币政策要监测货币供应量，使货币总量基本处于紧运行状态，否则资金仍会分散。第二，产业政策要细化，中央和地方项目都要有规划。第三，加强分配政策管理，防止消费基金增长过高，控制资金分散。
（作者为中国人民银行调统司副司长）