农民流动与政府管理 [复制链接]

第10版(农村经济)
专栏：农村经济观察

　　农民流动与政府管理
赵树凯
面对大规模农民流动，各地各级政府在管理方面已经做了多种探索性的努力，但是还没有形成一套市场经济条件下灵活有效的体制性措施
从农民的角度来看，每个人的流动就业都是经过充分考虑和准备的。从政府的角度来看，农民流动作为社会性潮流出现，却带有很大的突发性。８０年代初期的中央文件已有允许和鼓励农村生产经营能手跨区域务工经商的内容，应当说政府对于农民流动是有所考虑和认识的，但是对这种流动会随着经济的发展转化为数千万人参与的社会潮流，却是没有料想到的。
面对大规模农民流动，最早从具体措施和制度化管理方面做出切实努力的是流入地的地方政府。首先是清理遣返，其次是探索制度化管理，主要是建立外来农村劳动力“务工证”制度。第三是出台了一套更严格地限制使用外来劳动力的规章细则。第四是流入地政府有关部门主动与流出地政府部门建立某种形式的直接联系或协作，以控制外来劳动力的进入方式和进入规模。
对农民外出就业，起初流出地政府也缺乏关注和认识。但是，当越来越多的农民异地就业产生了巨大的经济效益甚至成为该地区经济发展的重要生长点时，流出地政府态度大变，由不予理会变为号召鼓励本地农民走出去就业。据我们调查了解，在农民流动就业的管理问题上，流出地政府的意见是，第一，不赞成流入地政府对于外地劳动力进入本地就业做出行业工种等方面种种限制。第二，也不赞成流入地政府规定的外地劳动力进入要经过层层批准并办理种种证件，认为这样做增加了劳动力流动的障碍，也加重了流动农民的经济负担。第三，他们认为更重要的不是管理控制这些农民如何外出，而是保护好这些外出农民的权益，尤其是要有合理的工资水平，较好的劳动条件，保证按时发放工资等。所以，流出地政府对于流入地政府做出的种种加强管理控制的努力，总的来看缺乏热情。
近几年来，各级政府，特别是流入地地方政府在流动就业农民的管理方面已经做出了种种探索性努力，取得了一定成效。但总的来看，效果并不明显，更没有初步形成一套市场经济条件下灵活有效地管理农民流动就业的体制性措施。首先，用行政力量进行强制性清退的办法绩效甚差。其次，流入地和流出地两种“务工证”制度作用范围有限。一方面大量外出人员是在非正规用人单位就业，甚至是自营就业，这部分人员根本无法办证，另一方面那些正规部门的用人单位如国有企业和机关事业单位，则往往采取“多用工少办证”的办法，逃避收费管理。同时流动农民本身，反感抵触情绪十分强烈，因为一些流出地政府部门借机高收费，农民不堪重负，大都能躲就躲，能拖则拖。据劳动部信息中心１９９４年初的估算，全国流动就业农民中办理了“外出务工证”者不足１％。在关于农民外出务工的形形色色的证件管理中，只有“暂住证”的执行情况稍好些。从长远来看，真正需要得到强化的看来只有这种制度，即把农民的流动主要作为人口管理，而不是劳动力管理。
　　对农民流动就业的管理，已经开始从局部转向全局，难度在于，流
　　动农民是个不断变化的人口群体，还有许多问题需要深入研究
从１９９４年开始，关于农民流动的管理出台了一些全国性的规定措施，标志着由地方政府分别管理向中央政府总体管理的转折。是年１１月，国务院召开电话会议，研究部署疏导缓解春节期间的“民工潮”工作。会议主要提出三条要求，一是要求６０％的民工春节期间不回家，留在就业地区过年；二是要求所有的用人单位在春节后一个月内不准招工；三是农村劳动力跨省流动就业要实行流动就业证（卡）制度。
从当时和事后各方反映看，上述规定起到了相当重要的作用。但是，难度在于，流动农民是个富于变化的人口群体，参与流动的数千万农民不仅在就业岗位、就业区域方面是经常变动的，甚至在流动还是不流动方面也是经常变动的。从外部来看，流动就业农民处于社会组织管理体系的某种边缘地位；从内部来看，流动就业农民群体内部成员的成分非常复杂，没有统一的行业职业，没有统一的经济行为角色，没有统一的就业地区和工作单位。
从长期看，用行政手段要求在外就业的大多数农民春节留在就业地，效果可能没有现在明显。原因在于：其一，从农民角度来看，回家还是不回家，首先要从经济上考虑，即要核算成本和收益。另外，失去在节日期间与家人亲友团聚的机会，这种精神需求在外出农民走与留的决策中的作用，是难以用收入来衡量的。其二，从用人单位角度来看，是要求农民工留下来，还是允许农民工回家，主要取决于企业经济活动本身的需要。其三，相当一部分外出农民属于自营就业，对于这部分农民来说，回家还是不回家完全由本人视其职业活动状态和其他个人家庭因素来决定。
１９９４年１１月，国家劳动部公布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》。这是由中央政府的劳动行政部门第一次颁布的关于农村劳动力流动就业的管理办法。这个规定具有重要的积极意义。第一，在程序和办法上规范了业已出现的一些地方性的管理行为。第二，在管理思路上比地方性规定较好地体现了对农民自由择业权的尊重。第三，从全局方面初步解决了不同地区在农民流动管理方面的配合协调问题。因为公布的时间很短，这个规定的实施效果怎样，目前还无从评价。从这个规定的设计思想和内容要求看，执行难度是很大的。规定的主要意图是要尽量控制住就业目标不清晰的农民盲目外出。但是，实际上有大量的外出就业者是属于自营就业，即没有受雇于任何用人单位。另外，还有更大一部分是在非正规部门的用人单位，如给人帮工、受雇于家庭、做街头小贩等，这些用人单位大都属于“自然人”。那么，这些外出就业者怎样向发卡部门证明自己的就业位置或需求是否明确呢？
换一个角度来看，劳动者外出择业，不仅能填充那些虚位以待的现成就业位置，而且，劳动者自己也能在流动中创造出新的就业机会，开拓出新的就业空间。如果没有找好就业目标就不准农民外出，那实际上是在窒息农民的探索和创造，所以在制定强化农村劳动力流动管理措施上，还应当更深入具体地研究问题，进一步调整政府管理思路。
　　管理要因势利导；某些管理制度带有临时的性质；要重视规范政府
　　部门的管理行为；强化对就业中介组织的管理
不论在何种经济体制下，政府对于人口的跨区域流动，都要有所管理。中国目前的农民流动引发的问题已经带有某种迫切性，强度较大的管理就显得更为需要。但是，在建立市场经济体制的方向上，如何使政府的管理既有利于增强经济发展的活力，又能推动体制转换的顺利推行，还能有效地缓和正常社会生活秩序受到的冲击，却是一个十分重要而且各方面认识分歧较大的问题。我认为必须重点解决好几个问题。
第一，不能完全否定农民流动的自发性。改革以来的农民流动主要是这种自发形式的流动，这种自发流动已经解决了六七千万农村劳动力的就业问题。如果农民不通过自发流动来开辟就业空间，而是坐等政府有关部门来“组织”，那么，现在的农村就业形势将严峻得多。改革使农民在获得了耕地上的农业经营自主权的同时，也获得了农外就业包括村外县外等异地就业的权利，或者说，农民已经获得了“自发流动”的权利。如果劳动者没有了这种“自发”的权利，市场经济体制发育将在最具活力的要素领域失去微观基础。当然，自发流动有一些负面影响，应当努力做好规范。
第二，充分认识现在某些管理制度的临时性。在特定情况下，农民流动的急剧扩张引发出的社会矛盾比较尖锐的时期，政府强化某些对农民流动就业的具体行为的干预是需要的。目前正在全国范围推行的农村劳动力流动就业证制度就是属于这样一种政府干预。从当前看，这是减少负面影响的一种积极的努力。但是，从建立市场经济体制的目标方向来看，这种通过政府部门直接控制管理每一个劳动者的就业机会选择和流动区位选择的办法是很难奏效的。
第三，重视规范政府部门的管理行为。管理必须因势利导，尽可能符合事物的发展规律。现在，从农民方面说，主要是激励很充分，但就业信息贫乏，就业机会模糊，区域移动过程中困难较大，特别是流动就业形成的劳动关系缺乏规范，纠纷多，就业岗位转换过于频繁，导致流动就业的高成本和高风险。从管理方面来看，主要是政出多门，四面八方以“有组织”之名将“管理”之手伸向农民。一个农民要外出就业，从原地要办“外出务工证（卡）”，在就业地要办“务工证（或外来人员就业证）”，还有计划生育部门的“节育证（或未婚证）”，公安部门办“暂住证”，等等。一个“外出务工证”可以高到２００元，一个计划生育证明可以收１００元。收费项目还在增多，许多部门的管理动力在于收费，不仅无助于帮助农民减少盲目性，减少就业风险，而且加大了他们流动就业的成本。同时，也引起了农民的不满。
第四，强化就业中介组织的管理。近两年，参与农民外出就业介绍的中介组织发育很快，特别是在大量流出和大量流入的地区，农民工的就业介绍受到高度重视。总的来说，这些中介组织的成长对于降低农村劳动力流动的混乱程度是有积极作用的，它将提高劳动者流动就业目标的明确程度，减少盲目流动的数量。现在的问题是，这些部门的工作质量还比较低，一是就业信息不准；二是向求职者介绍虚假情况；三是收费过高。所以，现在的政府管理除直接干预农民的流动就业行为外，还应当特别重视对于这些中介机构的经营活动的规范化管理。
（作者单位：国务院发展研究中心）