呼唤配套——广东经济发展和土地的关系考察之二 [复制链接]

第10版(农村经济)
专栏：经济观察

　　呼唤配套
——广东经济发展和土地的关系考察之二
本报记者蒋亚平
　　　　一
广东也有困惑和苦恼。
首当其冲的是耕地。
１９８３年，广东的总耕地为４７１３万亩，人均耕地为０．７７亩，比全国平均数少０．６７亩。
到１９９４年，广东的总耕地为３４８７万亩，比１６年前减少了１２２６万亩，人均耕地面积减为０．５２亩，只是全国平均数的４３％。
耕地之所以成为人们反复强调的主题，是因为它直接涉及到人的肚皮。我国人多地少，当代又有令人刻骨铭心的饥饿史，更成为人们的敏感话题。
广东在历史上一度是我国的粮食调出省。近十几年变成调入省。现在，一般每年粮食总产量为１７５亿公斤左右，已经很难满足本省人口的口粮需求。如果再加上饲料粮、食品加工粮和近１０００万外来人口和流动人口的用粮，缺口已经非常之大。耕地问题，在广东变得空前紧迫。
人们曾把广东地貌的改变——由公路、工厂代替农田，当作广东经济发展的基本标志。但是，从另一个角度看，这恰恰反映了广东在粮食和耕地问题上的窘况。
　　　　二
土地市场上的麻烦也不少。
广东是全国最早推进土地使用制度改革的地区，也是有偿出让土地范围最广、面积最多的地区。广东为建立和完善土地市场的许多尝试，大都成为全国效仿的基本经验。但是，尽管这一改革已经推行了六七年时间，到目前为止，出让土地的方式，绝大多数仍然采用行政色彩浓厚的协议方式，招标拍卖只占其中极少一部分，土地出让的一级市场很不透明。这一现象导致的问题令人忧心：业者之间不公平竞争，“寻租”现象等问题大量滋生。
土地转让市场——二级市场的问题更为复杂。
违法炒地卖地已成为公开的秘密；本应由政府所得的税费，大量流失；加强土地的产权登记管理，本是完善和规范土地市场的当务之急，但是由于部门关系不顺、由于立法机关与行政部门认识不一，弄得一片混沌。
　　　　三
三是由土地引发的社会问题。突出的矛盾是如何处理好土地和农民的关系。一些单位和个人，通过国家之手，以“征地”的方式，从农民手中以较低价格拿走土地，很快又以几倍甚至几十倍的价格倒卖出去。农民们很是不平，这些先前的土地主人，与政府和相关单位、个人的关系变得相当紧张，由此生发出一系列的故事。
广东对这一问题的处理是冷静的。主要的办法是提高给农民的补偿金，给农民留适量的自用地，加强对征地费用管理，同时，强化国家征地的计划性和严肃性。
尽管如此，农民和政府以及一些新的用地者之间的“扣”，似乎并未全部解开，潜在的冲突不容忽视。
　　　　四
形成这些问题的原因，是多方面的。
一个无法改变的事实是，即便不考虑越来越沉重的人口压力，由于在中国工业化过程中的特定位置，广东对建设用地的需求是巨大的。土地紧缺对广东的压力，将是一个长期的矛盾，很难缓解。
土地市场上的问题，用广东省国土厅厅长袁征的话说，更多的是源于土地使用制度改革过程中的一些必然冲突。在很大程度上，这是市场和非市场的冲突。
与划拨土地使用权相比，出让土地使用权是一种清晰的市场行为，以这种方式配置土地资源所产生的巨大的效应，已为遍及全国的土地使用制度改革实践所证实。但是，行政色彩浓厚的协议出让方式主宰土地一级市场的现实表明，新体制中仍有旧体制的浓浓的痕迹。
类似的冲突还表现在对存量土地的处置上。以前无偿划拨的土地使用权，或极其秘密、或半遮半掩、或堂而皇之地闯进土地的二级市场。几乎所有拥有划拨土地的单位，都从中获取了巨大的利益。改制企业的土地资产，更是成为不同经济主体激烈争夺和切割的巨额财富和财产。
　　　　五
市场和非市场的冲突和不和谐，还来自土地以外。由于政府能够从中获取巨大的利益，也由于用地者看到了经济发展过程中土地的巨大升值潜力，土地使用制度改革在深圳亮起大旗后，便势如破竹，迅速波及全国。于是与其他的许多矛盾重重的改革相比，国有土地使用制度改革显示出了很大的超前性，可谓一枝独秀。
这一格局对与土地相关的领域，产生了两种完全不同的作用力。一方面，土地使用制度改革的突破和进展，扯动和推进了计划、规划、建筑、工商、税务、金融等有关部门的改革；另一方面，由于这些方面的改革相对滞后，又对土地使用制度改革形成了相当的牵制。这种牵制，是我们在广东采访中反复听到的一个话题。
冲突的焦点，是利益。应当说，在前期，土地使用制度改革能够顺利推进，是因为各方都能从中找到利益的共同点。
　　　　六
广东面临的困难表明，在土地使用制度改革和土地管理上加强协调和配套，是当务之急。
已经有关于协调的成功经验，如处理中央和地方在土地收益上的关系。两者的分配比例，按规定最早是地方得６０％，中央得４０％。由于地方认为这一比例太高，这一规定实际没有得到执行。接着这一比例又修改为地方得６８％，中央得３２％，并且重申将中央拿走的大部分土地收益返还给地方。仍然没被执行。后来这一比例又进一步变为９５％∶５％。这是一个面对现实的妥协过程。现在，由于税制变动的统一安排，按规定来自土地的收入全部归地方所有。这个曾经沸沸扬扬的话题，显得平和起来。
广东自身的成功经验，还有珠海首创的“五统一”，即由政府对土地“统一规划，统一征地，统一开发，统一出让，统一管理”。珠海市国土局局长卢体曾对我们详细谈到这一做法的背景。珠海的“五统一”和深圳的土地使用权出让一样，已成为全国土地管理体制的基本模式，是广东对我国土地管理新体制的又一大贡献。实行“五统一”的过程，就是政府协调各种关系的过程。分散于各部门和各用地单位的用地权、审批权、都集中到了政府手中。
　　　　七
协调的重要性，还表现在土地使用制度改革的全过程中。深圳对国有土地实行有偿出让，主要对象是经营用的建设用地。但是，不盈利的行政事业单位用地怎么办？国家需要扶持的产业用地怎么办？深圳的办法是根据不同情况，在坚持全部办出让手续的前提下，实行零地价和半地价。这样的一种协调，使深圳的土地使用权出让市场形成了一个整体。
划拨土地使用权进入市场，也有了多样和成功的进展。江门的办法是，对将划拨土地用于经营的行政事业单位，补收相当于市场价格一半的地价，否则，土地使用权不能进入市场。
结果当然是皆大欢喜。市场统一了，政府收回了先前流失的相当一部分收入，用地者也心地坦然。
这样一种以调剂利益为主要内容的协调，还大量体现在企业改制过程中对土地资产的处置上。一般来说，要改制的企业，绝大多数正是效益不大好的企业，它们如何能拿出一大笔地价钱给政府？通过协调，办法有了：或折价入股，政府不费“一枪一弹”，成了大股东；或折价后挂帐，效益好后再还给政府；或实行年租金制度，让企业选择能够承受的方式。
　　　　八
涉及面更宽，难度更大，更为重要的，则是配套。因为这超出了土地管理部门的范围，涉及到政府的各个部门。
土地出让计划要和城镇规划配套，城镇规划要和土地利用总体规划配套，土地利用计划要和整个国土规划配套，这涉及到土地、建设、农业、计委四个部门，其中一个环节有阻，全盘受影响。
一级市场要和二级市场配套，转让要和出让配套，市场管理要和土地产权登记配套，地产要和房产配套；发育和完善土地市场要和住房制度改革配套，住房制度改革要和金融体制改革配套，金融体制改革又要和企业制度改革配套……这又涉及到工商、体改委、税务、金融等部门。
从广东目前的情况看，这不是一项轻松的任务。