加强和改进行业管理，建立我国工业管理新体制 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：经济管理论坛

　　加强和改进行业管理，建立我国工业管理新体制
吕东
如何加强和改进行业管理，实现从部门管理向行业管理的转变，建立我国工业管理新体制，是我国在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中必须加以认真解决的问题。
　工业行业管理体制是社会主义市场经济体制的有机组成部分
计划经济体制时期，我国工业管理实行的是部门管理。部门管理是以直接行政性管理、强制指令性管理为手段，以单一所有制下的企业即国有企业为对象，以条块分割为特征，将企业按规模和产品分别归属于各级政府的专业部门。这种部门管理体制，在我国初步实现工业化的过程中，曾经起过积极的作用。但是，随着经济的发展，特别是改革开放以来，这种管理体制暴露出许多难以避免的弊端。最突出的，一是政企不分，企业在很大程度上被当作“生产车间”，没有经营自主权，活力匮乏；二是国有资产实际上被地方和部门分割，存量资产难以跨地区、跨部门流动，产业结构难以有效调整，生产要素难以优化配置；三是部门对企业只管直属的，不管他属的，全行业发展缺乏统筹规划，重复生产、重复建设、重复引进屡禁不止。
党的十一届三中全会以来，在邓小平建设有中国特色社会主义理论的指导下，我国经济体制开始进入到从计划经济体制向着社会主义市场经济体制转变的历史进程。在建立社会主义市场经济体制的过程中，随着经济的发展和改革的深化，从工业经济管理来说，无论是管理手段、管理对象，还是管理的组织结构、管理的目标和内容，都将发生深刻的变化，而现行的尚未根本改变的工业部门管理体制，显然是无法适应这种变化的。首先，从管理手段来看，市场经济的基本特征，是在国家宏观调控下，市场机制对资源配置起基础性作用，这就要求政府转变职能，更多地采取经济的、法律的手段，由直接管理企业转变为调控经济环境，规范经济秩序，同时实行政企分开，割断政府与企业之间的行政纽带，使企业全方位进入市场，参与市场竞争，成为市场竞争的主体。显然，主要依靠行政手段管理所属企业的部门管理体制，是同实现政府职能转变与政企分开的要求相背离的。其次，从管理对象来看，以公有经济为主体、多种经济成分共同发展的所有制格局正在形成，并将得到进一步发展，同时企业的独立经济实体地位的确立和产品多样化、投资主体多元化，要求突破现行的政府部门对企业的条块分割管理，实施跨地区、跨所有制、覆盖全行业的管理。可以说，所有制格局以及企业地位、作用的变化，使得原来的部门管理体制失去了其存在的前提和条件。第三，从管理的目标和内容来看，市场经济要求培育和发展全国统一开放的市场体系，摆脱地区封锁、部门分割对经济发展的束缚，消除由此而产生的不必要的重复建设、重复生产、重复引进的历史积弊，促进各种产业比例的基本合理和产业结构的不断升级，提高资源配置的宏观效益。因此，适应社会主义市场经济的工业管理体制，必须突破狭隘的地区、部门界限，不再以单纯追求产值、速度为目标，而是从行业的全局出发，以国内国际市场需求变化为导向，把优化结构、形成规模经济、推动科技进步、实现投入产出的快速循环放在优先地位，从而提高全行业以至整个国民经济的素质。很显然，这种管理目标和管理内容是现行条块分割的部门管理体制难以实现的。第四，从管理的组织结构来看，在市场经济条件下，政府间接管理企业，主要依靠经济政策进行宏观调控和法律法规进行约束规范；而企业进入市场后，会在市场竞争中面临一系列问题，如了解政府的政策取向，向政府反映本行业的状况及要求，掌握国内国际本行业经济技术动态等等。解决这些问题，要求新的工业管理体制必须具备一系列统筹、协调、服务、监督功能，而这些功能不是政府完全能够承担的，有些功能应由行业中介组织来承担。这种政府与行业中介组织共同发挥作用的工业管理体制，是与现行工业部门管理体制有根本区别的。
综上所述，我们认为，不同的经济体制必然有与之相适应的工业管理体制。与传统计划经济体制相伴随的工业管理体制是部门管理，而适应社会主义市场经济体制要求的工业管理新体制，应当是建立在政企分开基础上的、有利于提高工业运行质量和效率的行业管理。我们必须统一思想，把加强和改进行业管理作为社会主义市场经济体制的有机组成部分，用行业管理代替部门管理，建立起工业管理的新体制。
工业行业管理体制的基本框架由精干的政府综合经济部门和众多的行业协会构成
行业管理既属于宏观经济管理的范畴，又是宏观调控与微观经济活动之间的结合部。在经济发展中实施有效的行业管理，大体由政府层次和中介层次两个部分组成。对于政府来说，除了一般地运用经济杠杆对国民经济进行宏观调控、运用法律手段规范市场秩序和竞争规则外，具体到行业管理，就是在一定时期，根据社会经济发展的需要，对国民经济各行业制定明确的发展目标、任务和规划，并采取包括财政政策、金融政策、分配政策、产业政策等宏观经济政策予以调控和实施。而政府无论在政策的制定和有效地组织实施方面，都需要行业协会等中介组织的参与和配合。行业协会等中介组织，主要是在政府与企业之间发挥桥梁与纽带作用，在行业内部发挥协调、服务、监督等功能，把国家宏观经济调控目标、政策取向传导给企业，把企业的意见和行业的要求转达给政府，同时根据本行业的特点，进行行业统计，编制、颁发行业发展现状及发展趋势等指导性文件，搞好信息集散，制定行规行约，组织行检行评，开展经济技术联络、指导、培训、咨询等工作，对企业的发展加以扶持和引导。
按照十四届三中全会《决定》的精神，总结一些地方加强和改进行业管理的经验，我们认为，建立工业行业管理体制，应以精干的政府综合经济管理部门和众多的行业协会作为共同的管理主体，为此要同步进行政府职能转变与机构撤并、国有资产管理与经营体制改革、行业协会建设与完善三个方面的工作。在加强综合经济部门宏观调控职能的同时，逐步减少专业经济部门。对撤并的专业经济部门，将其职能分解转移，行业管理的行政职能转移到综合经济部门，国有资产经营职能转移到国有资产经营公司，行业管理的协调、服务与监督等功能转移到行业协会。当然，由于行业状况不一，不同的行业，政府职能与行业中介组织职能的划分也应有所不同。对于一些关系到国计民生、国有企业占绝对统治地位的特殊行业，可能在一段时期内还要保留专业经济部门，但也要根据市场经济的发展情况，组建行业协会，逐步转移部分行业管理职能。
　　　　建立工业行业管理新体制应重视的几个问题
建立工业行业管理新体制要有紧迫感。通过十几年改革，我国经济体制包括工业部门管理体制，已经发生深刻变化，国家主要运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济的格局正在形成，直接干预企业生产经营活动的行为大为减少。现在需要重视的问题是，突破旧体制，就必须相应建立新体制，否则工业管理就会出现“真空”。事实上，从经济工作的实际情况来看，由于这种管理“真空”而带来的诸多问题正逐步暴露出来：盲目上马、重复建设、不计规模经济的生产到处可见，产业结构调整举步艰难，部分企业竞争无序，对外贸易自相“残杀”，等等。针对上述问题，近年来，许多省市已经着手或正在酝酿推行工业行业管理的改革，朝着建立社会主义市场经济体制迈出了一步。但是，从一些地方的实践或思路来看，一定程度上也存在着这样或那样的问题，特别是国家机关机构改革的走势尚不明朗，不少问题举棋不定。我们认为，在社会主义市场经济条件下，市场应当是全国统一开放的市场，行业调控与行业管理理应覆盖行业内的所有企业，因此，如何用行业管理来代替部门管理，建立工业行业管理体制，应该有一个通盘考虑，有一个统筹安排。对此，要有紧迫感，务求适应社会主义市场经济的发展，不失时机地尽快建立起工业行业管理体制。
建立工业行业管理体制，必须同步进行国有资产管理与经营体制的改革。企业是行业管理的落脚点，行业管理能否有效实施，很大程度上决定于企业机制是否灵敏。建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，是国有企业的改革方向。明晰企业产权主体，理顺企业产权关系，就要求改革现行的国有资产管理与经营体制。旧的工业部门管理体制，从其管理职能来看，一定程度上兼有国有资产管理方面的职能。因此，改革部门管理旧体制，建立行业管理新体制，必须同时改革国有资产管理与经营体制，按照政资分开、政企分开的原则，探索改革的有效途径。
建立工业行业管理体制，要注意防止两种偏差。当前，在精减机构、转变政府职能、建立行业管理体制的实践、思路乃至理论方面，存在着一些模糊认识。一是一些地方在改组撤并政府专业经济管理机构过程中，只重视国有资产经营管理职能的分解，轻视甚至忽视行业管理职能的转移。必须克服这种只撤机构、忽视行业管理的倾向。行业管理职能不但应该转移，而且应该在原有基础上得到加强与完善。二是撤并专业经济部门，虽然将行政性行业管理职能、服务协调监督性行业管理职能、国有资产管理经营职能三者作了区分，但并没有彼此分离，而是或者实行“三位一体”，或者由改组后的国有资产经营公司承担行业管理的任务，或者由这些公司代管行业协会等组织。需要强调指出的是，行业管理职能在本质上是完全有别于国有资产管理与经营职能的，在管理的组织机构上必须严格加以区分，如果混为一体，不仅难以突破原有的管理国有企业的范围，而且也难以站在全行业的立场进行管理，有失行业管理的公正性与完整性，从而失去行业管理的科学性。
建立工业行业管理体制，必须大力发展和完善行业协会等中介组织。行业协会是行业管理的主体之一，同时也是政府部门科学进行行政性行业管理的基础和助手。十几年来，伴随着经济体制的改革，我国工业行业协会从无到有，从少到多，发展到现在，已有２１０多家全国性协会和数以千计的地方性协会，覆盖几十万个工业企业，在为政府和企业服务方面做了大量工作。但是，从行业协会目前的状况来看，要使行业协会真正担当起行业管理的重任，行业协会无论是在自身建设上，还是在功能完善上确实还存在许多问题。因此，用行业管理代替部门管理，一个迫切的任务就是要加强行业协会建设，完善行业协会功能。毫无疑问，行业协会必须坚持民间性与自律性，但是在行业协会发展的初始阶段，十分需要政府的扶植与支持。诸如协会职能的设定以及人员、编制、经费来源等等，都需要有明确的政策规定，给予实实在在的支持和帮助。此外，行业协会也有一个组织结构如何合理、体系如何理顺的问题，全国性行业协会与地方性行业协会之间、行业协会与行业总会之间究竟是一种什么样的关系，如何组建全国性工业联合会等，都是加强行业协会建设、完善行业协会功能所需研究与解决的问题。
建立工业行业管理体制，必须尽快制定有关行业管理的法规，使行业管理做到有法可依，有法可循。其中至关重要的，是要从国家法律法规上，给行业协会定位、定性。当前，为加强和改善行业管理，指导行业协会的建设，迫切需要提出具有权威性的实施行业管理的意见，并制定《行业协会条例》，以保障这方面工作的顺利进行。