构造权责明确的国有资产管理、监督和运营体系 [复制链接]

第10版(经济专页)
专栏：

　　构造权责明确的国有资产管理、监督和运营体系
蒋黔贵
现代企业制度的基本特征是“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，这四句话是相互联系的一个整体，缺一不可。政企分开是当前深化企业改革的重要内容。实现政企分开的关键，是解决现行国有资产管理体制存在的政资不分的问题。本文对此进行了较深入的探讨，并提出了构造国有资产运营机构的几种途径，还对可能遇到的难点进行了分析，提出了自己的看法。
实现政企职责分开是当前深化国有企业改革，建立现代企业制度的中心环节。要实现政企分开，关键在于逐步转变政府职能，构造权责明确的企业国有资产管理、监督、运营体系。
按照《转机条例》和《监管条例》，国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权。因此，从归属意义上讲，国有资产归国家统一所有是明确的。国有资产管理体制改革不是要改变国有资产所有权的归属，而是要改变国家管理、监督、运营国有资产的具体方式。
　　构造国有资产运营机构，实现政资分开
现行国有资产管理体制的一个突出问题是政资不分。具体行使国有资产所有者职能的一系列政府部门，一方面同时都兼有行政管理职能，另一方面，每个部门都只行使所有者职能的一个部分而不是全部。结果，许多政府部门都可以行使所有者权利，但又没有一个部门能对国有资产的运营结果负责。国有资产的产权责任不明确，形成所谓“上边多位，下边缺位”的状况。为了改变这种状况，必须按十四届三中全会《决定》确定的方向，转变政府职能，实现国家的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开，国有资产监督管理职能与国有资产经营职能分开。上海等地由政府有关部门组成国有资产管理委员会，共同行使所有者职能，对第一个分开进行了有益的尝试。
实现第二个分开的关键是构建国有资产运营机构，国有资产运营机构是企业中国有资产的所有者代表，直接承担着国有资产保值增值的责任。如何从现实出发，构建行为规范的国有资产运营机构，是国有资产管理体制改革的难点之一。从这一段的实践看，可以通过以下三种途径：
第一，国家授权具备条件的大企业和集团公司作为国有资产运营机构。国家依据《公司法》的规定，直接授权一些经营管理制度健全、经营状况较好的大企业和集团公司作为国有资产运营机构，具有以下好处：一是大企业和集团公司一般都不行使行政职能，它们成为国有资产运营机构后，国家可以通过委派董事，指定董事长、副董事长等，使所有者代表进入企业内部，形成内部激励约束机制，比较容易统一风险、责任和权利，同时又可以避免发生新的政企不分、“婆婆加老板”等人们普遍担心的问题。二是国家直接对一些大企业和集团公司授权，可以减少委托代理层次和代理成本，有利于提高决策效率和国有资产的运营效率。三是大企业和集团公司成为国有资产的运营机构，既有利于以原有的生产经营实体为依托，使已经形成的企业集团发展壮大，也有利于形成以资产纽带连接，跨地区、跨行业的新的企业集团，形成真正有实力的国有企业竞争主体，促进经济结构的调整和经济增长质量的提高。
授权具备条件的大企业和集团公司作为国有资产的运营机构，容易发生的一个问题是运营机构过度分散化，出现数量太多的小规模的运营机构，即“失之于过散”。解决这一问题可以有两种途径。一是严格掌握授权的条件，保证每一运营机构都达到适当的资产经营规模。二是积极引导已被授权的运营机构相互兼并或合并。
第二，把全国性行业总公司和政府的行业主管部门改组为国有资产运营机构。
把行业总公司和行业主管部门改组为国有资产运营机构的好处：一是有利于现有政府机构的改革，把政府转变职能和企业转换机制结合起来同时进行。但是这些总公司和主管部门在改组为运营机构的同时，要和原来行使的行政管理、行业管理职能脱钩，把这些职能移交给综合经济部门和行业协会。二是有利于在一定范围内调整资产存量，可以通过存量变现、土地批租等方式，筹集资金，用于解决企业组织结构调整、分离非生产经营职能、安置富余人员的投入问题。
但是，由行业总公司和主管部门改组为资产运营机构很容易出现过度集中的问题。一个运营机构控制一个地区甚至全国的一个行业，既不利于形成统一的竞争性的市场体系，也不利于运营机构自身分散风险，即“失之于集中”。为防止出现这一问题，对行业总公司和行业主管部门的改组必须坚持综合性和竞争性两项原则。所谓综合性，指的是一个运营机构的全部投资应该分散在若干行业之中，不能集中在自己改组前主管的那一个行业。所谓竞争性，指的是一个行业中至少要有几个相互竞争的运营机构，而不能由一个运营机构所垄断。要实现综合性和竞争性目标，一是要在授权时严格限制一个运营机构在原来主管的行业中占有的资产份额，二是在授权后引导、鼓励运营机构之间通过参股、换股、购买等方式使各自的资产组合多样化。
第三，省级以下的政府所管辖的市、县企业中的国有资产，可由有关政府组建国有的资产运营机构来经营。
　　应允许国有资产运营机构持有自己的投资收益
国有资产经营收益如何处置的问题是国有资产管理体制改革中又一个难点。如前所述，持有国有股权的国有资产运营机构是企业法人。作为企业法人，它和别的企业一样，也有自己的收益、成本和利润。运营机构的收益就是运作国有资产进行投资的收益，包括所持有的国有股股权收益。所以，只要承认国有资产运营机构的企业法人地位，它用国有资产进行投资而获得的收益就是它作为企业的正常经营收入。如果像有人主张的那样，把诸如国家股红利一类的收益都收走，国有资产运营机构的经营成本就无法自己补偿。换句话说，不允许国有资产运营机构持有自己的投资收益，就等于不允许它作为企业法人存在。事实上，严格地就法律形式而言，国有资产运营机构运作的资产已不再是通常意义上的“国有资产”，而是国有资产运营机构的法人资产或“国有法人资产”，由此而来的收益是它的法人资产投资带来的收益，理应归它所有。真正的“国有资产”不是运营机构持有的股权和债权，更不是企业的机器、厂房，而是国家对运营机构的所有权，即运营机构资产负债表上的“所有者权益”。需要由国家考虑如何处置的收益不是运营机构的经营收入，而是其经营收入扣除成本并依法纳税、提留公积金和公益金之后的可分配利润。
在明确需要处置的国有资产经营收益是国有资产运营机构的可分配利润之后，进一步的问题就是如何处置这些收益。首先当然要明确，这些收益的所有权的归属与国有资产所有权的归属是一致的，即都归国家所有。国家对这些收益有最终调度权。在此前提下，国有资产经营收益的处置问题就变成了两个问题。其一，这些收益中多大部分应当用于公共消费，多大部分用于再投资？其二，用于再投资的部分由谁去具体投资？
关于第一个问题，我们必须从国有企业的实际状况出发来认真研究。８０年代以来，国有企业盈利中的大部分都上交了国家。据统计，从１９８０年到１９９３年，预算内国有工业企业全部实现利税的８６％作为上交利税和“两金”交给了国家。与此同时，国家作为所有者却长期没有对国有企业注入资本金。由此引起的后果是国有企业资产负债率升高，设备老化，技术陈旧，严重地缺乏发展后劲。目前，在国际国内两个市场的激烈竞争中，国有企业的生存和发展面临着严重的挑战。而且，国有企业结构调整的任务十分艰巨。调整需要投入，兼并、扩张、改造、分离、分流都需要投入。但目前国家财政紧张，投入有限，只能靠企业自我积累。而企业税后利润所剩无几，还要负担本应由国家负担的办社会职能。因此，多数国有企业即使效益较好的企业，也仍然难以聚集起自我发展能力，很多调整都只能靠国有资产变现甚至土地使用权的变现收入来进行。所以，要搞好国有企业，至少在当前和今后一段时间内，必须保证国有资产经营收益用于国有资本投入和结构调整。
关于第二个问题，基本的选择无非是两种。一是由政府去投资，二是由国有资产运营机构去投资。如果政府把可用于投资的资产收益收在自己手里，然后亲自去决定投入哪些企业，哪些项目，那就等于政府自己从事资产经营，代行“国家授权投资的机构”的职能。几十年计划经济的实践表明，投资决策权高度集中于政府，不利于提高投资效率。而且，这种做法等于否定了“国家授权投资的机构”存在的必要性。所以，正确的选择只能是由国有资产运营机构去投资。
　　实行资产经营责任制，激励约束运营机构
把国有资产收益留给国有资产运营机构去进行再投资，是否意味着国家无法调控运营机构的投资方向？我们认为不是这样的。首先，国家作为运营机构的授权主体和所有者，可以依照法定程序调控运营机构的行为。其次，国家可以对被授权者的资格进行严格审查，保证运营机构的综合性和竞争性，防止运营机构行为的不规范。第三，国家可以使用产业政策、财政、金融政策等手段，引导运营机构的投资方向。第四，国家可以制订必要的法律法规，规范运营机构的投资行为。因此，国家有足够的手段来干预运营机构的投资决策，调控国有资产收益的投资方向。此外，还要看到，国家没有必要对每一笔投资的方向都加以调控。如果运营机构的行为是基本规范的，它自然会把资金投向回报率最高、风险最小的项目。如果资本市场已经发育到一定程度，对一般的商业性投资项目来说，市场所指示的回报率高、风险小的项目通常也就是社会较为需要的项目。在这种情况下，运营机构的行为也不会与国家的期望有太大的差距。所以，只有在运营机构的行为不规范或者资本市场失灵的情况下，国家才有必要出面干预。
国有资产运营机构是国有独资公司，因此，对它们的监督要按照《国有企业财产监督管理条例》的规定进行。
首先，授权和监管要严格配套。授权到哪一层，监管就要到哪一层，被授权者何时开始行使权利，就在何时开始接受监管。要防止没有监督的权力走向滥用。而且，为了保证监督有效，监督机构和运营机构要分开，防止合二而一。
其次，要向国有资产运营机构派出监事会。监事会享有监督权和建议权，对运营机构的经营状况进行监督，并对其董事会成员的任免提出建议。监事会对运营机构经营状况的监督要充分利用有信誉的、特别是按无限责任公司组建的会计师事务所、审计师事务所等社会中介机构的力量，审查和评价运营机构的财务状况。但是，监事会不能侵犯运营机构的法人财产权和经营自主权。
对国有资产运营机构的激励和约束是国有资产管理体制有效性的关键所在。在目前资本市场尚不发达的条件下，对运营机构进行激励约束的途径之一是实行资产经营责任制。在这里，资产经营责任制是作为授权者的国家对作为被授权者的国有资产运营机构进行考核和奖惩的制度。运营机构所经营的国有资产的保值增值率是主要的考核指标。
（作者为国家经贸委企业司司长）