严控土地供应总量——对江苏昆山市土地管理近况的调查 [复制链接]

第10版(农村经济)
专栏：调查报告

　　严控土地供应总量
　——对江苏昆山市土地管理近况的调查
李元
编者按：土地管理什么问题最大？控制对非农建设用地的供应总量问题最大。不能有效地控制土地供应总量，保护耕地、规范土地市场都会成为空话。不能有效地控制土地供应总量，就不能使前几年虚热的土地市场走出困境。不能有效地控制土地供应总量，就不能适应党的十四届五中全会提出的经济增长方式的根本转变。怎样才能有效地控制土地供应总量？我们特向读者推荐李元同志的这篇调查。
　　　　　　　　　　　　　　　　　
　　　　严控土地供应总量的几个措施
昆山市是全国推进土地有偿使用的先进单位，他们利用毗邻上海的优势，实行土地使用权批租，累计到位出让金２８亿元，投入道路等基础设施建设１０亿元，形成了良好的投资环境。全市累计吸引外商实际投资３９．４亿美元，其中１０００万美元以上的投资项目１１０项，３０００万美元左右的投资项目３０项。去年，全市工农业总产值２６０．１亿元，国内生产总值８３．８亿元，是全国综合实力百强县（市）第９名。在外商投资企业迅速发展的同时，这个市还保有人均１．２亩的高产农田，比该市土地利用规划规定的人均１．１亩高０．１亩，保持着每年为苏州市提供１．３１亿公斤商品粮的光荣。其中，一条重要的经验，就是严格控制土地供应总量。主要措施有以下几个方面：
一是对商业性的房地产开发用地供应严格控制。全市累计出让地块５９８幅，其中工业用地３５４幅，占总幅数的５９．１９％；总面积６８１４９亩，工业用地３７４３５亩，占总面积的５４．９３％。由于在供地上体现了向工业，特别是跨国工业公司倾斜，昆山已经形成了８大国际名牌产品为主的工业群，起点高，后劲足，给人以深刻的印象。
二是对已经出让的土地，投资者无力开发利用的坚决调整和收回。去年９月国务院召开全国土地使用制度改革工作会议前，昆山已收回出让的土地６０００多亩。到去年年底，总共收回近１．３７万亩。今年，到９月底又收回７０００亩，累计收回２０５８６亩，还准备再收回４３２５亩。已经收回和准备收回的占土地总的出让面积的３６．５５％，其中已经收回的土地占总出让面积的３０．２０％，已经收回的占应收回的８２．６４％。为了收回２０５８６亩土地，调整了土地１０３幅，其中终止合同４５幅。
三是对投资者有能力开发但暂时未利用的土地，逐块落实复耕措施和责任人，杜绝撂荒。昆山市２０个镇，土地局有２０名干部每人负责具体落实和经常检查一个镇的复耕，查荒灭荒，有奖有罚。市里还规定，凡有撂荒土地（已批出的地块５亩，未批出的地块２亩）的镇，停止一切土地批租。今年，全市复耕率达到９８％，计２６４１１亩。
昆山市采取一系列严格调控土地供应总量的措施，不仅没有影响外商投资的热情，而且保证了土地市场走向规范，促进了经济更健康地发展。调整地块后的批租土地中，工业用地幅数占总幅数的６０．１％，工业用地面积占总面积６９．６６％。批租的地块从分散在４８个村镇集中到１６个村镇，从１００多区块集中到８０区块，使政府节省了大量基础设施投资，使外商得到了较完善的外部配套条件，提高了对外资的吸引力。在全国许多地方大幅度降低地价以吸引投资的情况下，昆山反其道而行之，去年地价平均水平比前年上升３０％，今年地价稳中有升，但外商投资势头不减。今年外商批租土地５０幅，其中工业用地３９幅，占７８％，用地结构进一步合理。
　　　　需要解决好的几个问题
根据昆山市土地局的经验，要有效地控制土地供应总量，要解决好以下几个问题：
（一）土地一定要集中统一管理。
昆山之所以能大规模地调整和收回已批租地块，前提就是全市土地的集中统一管理。昆山市对镇的土地管理实行了垂直领导，镇土地管理所是市土地管理局的派出机构。镇长可以谈项目，但供地和地价都是市里一支笔，防止了竞相削价，盲目出让土地。昆山市土地管理局的体会是，利可以分（土地收益与镇分成），但权要集中，否则控制土地供应总量就是一句空话。由于实行了土地集中统一管理，昆山市土地使用中，包括农民建房和乡镇企业用地，违法现象极少。最近经江苏省土地执法检查，抽查９９７幅土地，不符合手续的只有３起。
（二）土地利用规划和计划一定要适应市场经济的特点。
控制土地供应总量的一个重点是保护优质高产农田。昆山市在落实基本农田的保护时，没有简单地层层分解指标，而是按照土地利用规划，把基本农田保护落实到地块。而且，他们还认为，必须规划出建设用地，同时落实到地块。没有后一条措施，外商投资项目一来，就会乱占基本农田。土地利用规划和计划要适应这个特点，调控引导在前。以可供应的总量来调控引导需求，而不是对需求放任自流。如这个市的兵希镇，共有１７个自然村，只有３个村的土地规划允许搞建设，另外１４个村的土地全部是基本农田，这样保护基本农田真正落实了。昆山市按照土地利用规划，共有可供建设用地８．３万亩，实际已经占用２万亩，到２０００年控制只占用到６万亩，还留２．３万亩的余地，保证可持续发展。
（三）一定要在盘活存量建设用地上下功夫。
他们的体会是：（１）新的增量一定要严格控制，地价要稳中有升。否则，低价卖地，新占用的土地越来越多，存量建设用地搞不活，继续浪费。（２）原有的县属工业和乡镇企业不景气，但占地近６万亩，应该是盘活存量建设用地的重点。这些土地用好用活，基本上就可以把新增占地控制住。（３）村镇建设要相对集中，建房要节约用地，供应土地要与旧宅基地复垦整治挂钩，滚动发展。全市农村宅基地现占用９万亩，通过改造可以节省１—１．５万亩。（４）组织泥源公司，从河中取泥，既疏浚了河道，又防止了建设取土挖废耕地。以河中废土来保田中好地，此项办法，一条挖泥船一年取土５．５万方，相当减少挖废耕地２７．５亩，全市２０条挖泥船可节省耕地５５０亩。（５）土地管理部门要有调节土地市场的基金。地价下降的时候，政府可以回购，地价上升了，政府可以抛出。
（四）政府的土地收益不能长期建立在收取出让金上。
土地管理部门既管理土地资产，又负责土地执法，经费应由政府财政保证。昆山市土地管理局局长徐惠中说：“土地收入纳入财政部门预算管理，看起来是自讨苦吃，长远来看有利于促使建设用地真正靠盘活存量，而不是靠增量。土地部门管理费建立在收取出让金的基础上，地卖得越多越好，这是不对的。昆山去年收土地出让金１２亿元，有人问我今年能不能再增加，我说只能减少，不能再增加，今年５个亿，明年３个亿，以后越来越少，这才是正常的。”昆山市政府已经决定，一批基础设施已基本完备的镇，今后不能再批租土地一次性收取出让金，而改成年租制，保证政府财政每年都有稳定的来自土地的收益。
（五）必须高度重视土地管理部门的廉政建设。
昆山市土地管理局系统，重视廉政建设，这几年没有一个人在土地批租中违法和犯错误的。他们的经验就是依法行政，照章办事，严格自律，接受监督。市长郑慧珍骄傲地告诉我：“我们昆山市批出的地敢收回来，就是因为我们土地局的同志是干净的，我们这些人是干净的！”这一条是搞好土地供应总量控制的基本条件！
昆山虽然小，但改革和发展都是超前的。昆山土地管理局在控制土地供应总量方面的做法、经验和他们思考的问题也是超前的，可以启发我们思考，也值得各地学习和借鉴。
（作者为国家土地管理局副局长）