略论强化财政三项职能 [复制链接]

第11版(学术动态)
专栏：学者论坛

　　略论强化财政三项职能
汪兴益
在市场经济中，要使一个国家的经济和社会事业能保持相对快速和稳定的发展，就必须强化财政应有的职能。无论是西方市场经济发达国家，还是发展中国家，以及我国改革开放以来的实践，都充分说明了这一点。实践启示我们，有效地充分发挥财政职能，把财政政策与金融政策等紧密而有序地结合起来，对社会主义市场经济和社会的发展会起到决定性的作用。
一、强化财政筹集与分配资金的职能
分配是社会再生产的一个重要环节。财政是以国家为主体的分配行为，在计划经济时期，它以统收统支的货币形式进行分配；在市场经济制度下，有关资源配置和生产的决策，是以价格为基础的，各种经济主体通过自由交换而形成价格，同时又按照价格信号进行自主决策，从而完成资源配置。那么，以国家为主体的财政分配关系起什么作用呢？市场对资源的配置作用，即使在西方也被认为并不是万能的。经过１９２９—１９３３年的世界经济大萧条以后，凯恩斯学派强调“国家多负起直接投资之责”。二战后，主张把自由竞争的微观经济理论和政府干预经济的宏观经济理论结合起来的观点，已成为当代西方占统治地位的经济学说。西方尚且如此，在社会主义中国，市场配置资源的作用更需要与政府财政配置资源的形式相结合。
在市场经济中，发挥财政分配主渠道的作用，首先就要在国家财政手中集中必要数量的资金。有了一定数量的资金，才能满足政府自身的日常开支和安排必要的建设性支出及其它支出的需要，才能在财政分配中充分而有效地体现国家意志。从当前许多国家的情况看，国家财政掌握的财力占ＧＤＰ（国内生产总值）的比重一般都比较高。１９８９年美国达到３４．６％，英国４１．４％，法国４６．１％，德国４５．９％，澳大利亚３７．１％，瑞典５９．４％，马来西亚３０％，巴西５１．２％，埃及３４．９％，而这个比例近年来还在不断上升。我国财政收入占ＧＤＰ的比重不但低于国际平均水平，近年来甚至出现了不断下降的局面。１９９４年我国财政收入占ＧＤＰ的比重，比１９９１年下降２．８个百分点，即使加上政府各部门掌握的各种基金，财政收入占ＧＤＰ的比重也远低于国际平均水平。这种状况如不改变，不仅会使政府的日常开支发生困难，而且建设性支出也会受到影响。改革开放以来，虽然国家财政为各项经济建设和公共事业发展提供了财力支持，但由于财力有限，在一些支出方面，往往捉襟见肘。所以，在发展经济、广辟财源的基础上，适度提高财政收入占ＧＤＰ的比重已经成为当务之急。
二、强化财政监督与管理职能
市场经济是规范化、法制化的经济。对社会经济活动进行监督和管理是财政的一项重要职能。财政监督管理职能主要是以法监督，以法管理。在市场经济中，财政监管是靠一系列法令、法规规范经济运行的秩序，使市场众多生产者与消费者在生产、分配、交换、消费四环节中的无序行为有序化。在市场经济条件下，没有一系列维护市场秩序的规则，没有正常的社会经济秩序，市场调节要发挥良好作用是不可能的。财政法制是实施财政监督管理的有效工具，无论在规范微观经济活动方面，还是在宏观管理方面都可以发挥重要的作用。
在国外，财政法制在监督和管理市场经济的过程中起着重大作用。在许多国家，财政预算只要一经议会批准通过，即成为正式的法律文件。未经议会同意，任何人都无权调整预算。新加坡对偷逃税行为实行重罚制度：处以巨额罚款，宣告破产，禁止离境，直至判刑。日本、荷兰、瑞典等国对此也都作了十分严格的规定。正是由于这种财政对经济管理的法制化，市场经济才得以有序地运行。
改革开放以来，我国发布的财政法规共约２２００多件，其数量之多，涉及范围之广，超过了建国以来任何一个时期。在现行的１５００多件财政法规中，６０％以上是最近十年内制订的，基本上实现了财政法规的更新换代。实践证明，财政法制经过十几年来的进一步建设和完善，不仅为维护市场主体利益、促进公平竞争提供了法律保障，而且为维护社会经济秩序，促进改革开放发挥了重要的积极作用。
在肯定财政法制建设取得成绩的同时，我们也要清醒地看到财政法制工作还存在一些问题，特别是同建立社会主义市场经济体制的需要相比还有很大差距。首先，长期以来，受传统的计划经济思想的影响，一些人在思想上对以法治财，依法理财，运用法律手段加强财政的宏观管理，还认识不足。其次，法规不健全与不完备的现象依然存在。很多过去制订的财政法规已不适用了，有的要废止，有的要修订；很多新的财政法规要抓紧制订。例如，目前我国预算外资金的规模几乎与预算内资金相同，但到现在对预算外资金如何管理仍没有从法律的高度予以明确。第三，干部、公民和法人的财政法制观念还有待提高，有法不依、执法不严的现象普遍存在。法律的生命在于执行，有法不依、有令不行、有禁不止，再好的法律法规也无济于事。为此，要加快财政立法，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的财政法规体系，主要包括预算法规、税收法规、财务法规、会计法规、国有资产管理法规、国家信用法规和财政监督法规等。既要有规范微观经济活动的，也要有规范政府财政行为和加强宏观调控的。同时要狠抓财政法规执行情况的监督检查，坚决纠正违反财经法纪的行为。另外，要进一步加强财政法规的宣传，努力提高全民的财政法律意识。
三、强化财政宏观调控职能
在市场经济体制下，资源的合理配置是通过市场调节，通过价值规律及供求关系和竞争机制的作用来实现的。在这个过程中，完善的市场体系是市场资源合理配置的重要条件。但是，市场本身并不是完美无缺的。由于市场机制以各经济主体的利益作为经济活动的出发点，不可能自动地反映社会需要的长期变动趋势，也不可能自觉地实现当前利益与长远利益、局部利益和整体利益的有效结合，这就难免产生某些自发性、盲目性和滞后性，从而增大社会资源的配置成本，使社会资源的有效配置遭到某种程度的破坏。因此，市场经济的运行，不仅需要法律和法规的约束与指导，而且在诸如协调地区经济的发展、基础设施的建设、公平分配的实现、环境的治理与保护、重大科技项目的开发等领域，这些靠市场机制本身难以调节的场合，都需要政府从全社会的整体利益出发，对社会资源的配置进行合理的调节，对经济进行必要的宏观调控，以弥补市场调节的不足。从世界上大多数市场经济国家的实践来看，无论是发达的市场经济国家，还是发展中的市场经济国家，在尊重市场原则、充分发挥市场机制作用的基础上，政府对国民经济都进行强有力的宏观调控。财政是以国家为主体在全社会范围内进行集中性分配的活动。因此，政府对经济的宏观调控离不开财政。这就要求政府在建立和完善市场经济体制的过程中，特别注意强化财政的宏观调控职能。
强化财政的宏观调控职能，首先是要转变和健全财政职能，进一步拓宽财政的活动领域，将属于财政的职能划归财政，以建立一个适应和促进社会主义市场经济发展需要的财政宏观调控运行机制。财政工作的重点要转移到统筹规划、制订政策、信息引导、组织协调等事关全局的大事上来，同时减少对微观经济具体事务的管理。其次是要改进和完善财政的宏观调控手段。一方面要注意充分发挥国家预算、税收、国债、财政补贴等财政政策手段调节经济的作用，另一方面要搞好配套措施的改革，为强化财政的宏观调控职能提供一个有利的环境。第三，要搞好财政政策与其他相关政策的协调与配合。在市场经济体制下，为了搞好宏观调控，在充分发挥财政政策作用的同时，还必须注意搞好与其他相关政策、特别是货币金融政策的协调与配合。