在宪章的旗帜下 [复制链接]

第7版(国际)
专栏：连载纪念联合国成立50周年

　　在宪章的旗帜下
李铁城
四、联合国的维和行动
自１９４８年以来，联合国采取了一系列维和行动，以缓和国际冲突，防止敌对行动重新发生。宪章的第六章规定和平解决争端，第七章规定以强制措施维持或恢复国际和平。实践表明，第六章规定的程序往往不被理会和重视，第七章的强制措施在冷战时期又很少有执行的可能。于是，维和行动在两者的边缘之中应运而生。哈马舍尔德在秘书长任内时曾形象地称之为是宪章的“第六点五章”。
在维和行动的历史上，以下两次行动具有开创的意义：
第一次，停战监督组织是联合国的第一次维和行动。１９４８年５月１５日，阿以双方爆发了第一次中东战争。２２日，安理会要求各方立即停火。２９日，安理会要求再停火４周，并责成联合国调解专员已建立的由美、比、法三国驻耶路撒冷领事组成的停战委员会负责监督停火和保护耶路撒冷城。办法是从这三国以及瑞典、挪威等国陆续调来军事观察员协助监督停火。６月，建立联合国停战监督组织。当时军事观察员人数很少，仅从事停战监督，影响有限。但有几点创新：（１）他们是联合国工作人员，只佩带显示联合国身份的袖章；（２）停战监督组织把派出公正客观、不偏向争端任何一方的军事观察员确立为一项目标，观察员只报告他们所见到的客观事实；（３）他们不佩带武器。首次维和行动摸索出的这些准则，对其后的维和行动富有启发意义。
第二次，１９５６年联合国向中东派出的第一支紧急部队，是维和历史上从派军事观察团到派遣维和部队的第一次变化。当年１０月２９日，第二次中东战争爆发。埃及政府向安理会控诉英法以三国的侵略。但由于英法使用否决权，使安理会难以通过任何实质性决议。形势迫使大会于１１月１日至１０日召开了首届紧急特别会议，通过了要求停火和英法以三国从埃及立即撤军等多项决议。根据加拿大外长皮尔逊的建议，会议还决定建立一支联合国紧急部队，确保和监督停止敌对行动，把敌对双方隔开。当时的秘书长哈马舍尔德积极支持皮尔逊的倡议，并按照大会决议迅速组成一支有６０００人参加的紧急部队开赴中东，行使维和行动的职能。在建立维和部队时，哈马舍尔德曾提出如下原则：（１）维和行动是联合国宪章中规定的临时办法，并不妨碍有关当事国之权利、要求或立场；（２）维和行动只有征得有关各方的一致同意才能实施；（３）维和部队只有在自卫时方可使用武力。这三点后来被概括为中立的原则、同意的原则和自卫的原则，并称为哈马舍尔德三原则。事实证明，它不仅对后来的维和行动行之有效，并且具有指导意义。
从１９４８年到１９７８年，联合国先后组织了１３次维和行动，除刚果行动曾一度动武并引起争议之外，其他维和行动对缓和与阻断冲突都有着程度不一的成效。１９７８年后，维和行动陷入萧条时期。进入１９８８年，维和行动进入新的活跃时期。１９８８年９月，联合国维和部队获得了诺贝尔和平奖，被认为是“和平的士兵”。从１９８８年到１９９４年底，联合国新部署了２１项维和行动，其数量、规模、经费和承担的任务都是空前的，被称之为“第二代维和行动”。
但是维和行动也出现了不少问题，其中突出的两点是：一、在一些维和项目中不必要和过多地使用宪章第七章，混淆了维持和平与以武力建立和平的界限。二、抛开了传统维和行动中一些行之有效的原则。
索马里、波黑问题上就有沉重的教训。索马里的事例表明，一次不成功的维和行动反倒会诱发更大的不和。对在前南地区的维和行动，１９９４年９月加利说：“以军事手段强迫任何一方接受的解决办法最多只可能暂时抑制敌对行动，最后仍会把国际社会拖进更混乱的局面。”安理会在审议《和平纲领》补编后发表的声明中也强调，在解决冲突时应继续把重点放在使用和平手段而非使用武力上。
此外，维和行动还面临增加决策透明度、防止少数大国对维和的控制和操纵以及维和人力、物力不足和经费短缺等老大难问题，这些都是不容忽视的。
近半个世纪以来，在宪章的旗帜下，联合国派出了３５支以上的维和部队和观察团在世界各地协助解决冲突。至今还有１６支维和部队在执行使命。虽然“第二代维和行动”出现一些问题，但只要努力排除强权政治的干扰，严格遵循宪章的宗旨和原则，认真吸取那些行之有效的维和经验，它仍然不失为一项缓和冲突的重要手段。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（全文完）