流动人口激增的理论思考及其政策选择 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：改革热点纵横谈

　　流动人口激增的理论思考及其政策选择
田雪原
当前，流动人口激增，引起社会各方面的关注。人们对其利弊得失及解决方略的认识却不尽一致。我以为，应对流出地、流入地和总体上作出正效应和负效应的具体分析。
对流出地，正效应主要是减轻了来自农业剩余劳动力“蓄水池”的压力，加快了人口城市化的进程；农民工将资金、技术、信息甚至是管理经验带回农村，促进了当地农业生产和乡镇企业的发展。负效应主要是农民说走就走，承包土地经营不善或发生撂荒，国家大型水利建设等由农民承担的劳务及一些提留费用的缴纳发生问题。
对流入地，正效应一是解决了城市建设发展中的结构性劳动力短缺，主要是建筑、煤炭、化工、环卫等行业招收城市职工困难的问题；二是繁荣了农贸市场，促进了城市商饮、服装、修理等第三产业的发展，满足和方便了城市居民生活需求。负效应除给本来薄弱的城市住房、交通、水电供应等增加新的压力外，一是农民工在解决城市结构性劳动力短缺的同时，使本已过剩的城市劳动力供给又增加低廉的产业后备军，给城市产业结构的调整和劳动力的转移带来困难，不利于现代企业制度的建立；二是城市中来了不少“超生游击队”，计划生育工作难上加难；三是流动人口发案率高，对城市和整个社会治安构成问题。
从社会全方位角度观察，从改革、发展、稳定三者关系大局出发，利弊的权衡还在其次，首要的是必须面对现实，面对流动人口超出交通运输、城市基础设施等承载能力的现实，亦即流动人口的流向和流量同现阶段国民经济结构和发展水平不相适应的现实，并从这一现实出发建立政策选择的基本立足点。毫无疑问，在确立市场经济体制改革目标，劳动者具有独立的市场主体资格，劳动力市场崛起方兴未艾的情况下，政策选择绝不能回到封堵一类老路上去，而是要求助于市场经济，政策选择要同市场导向和市场机制的建立紧密结合起来。
政策选择立足点之一，是树立大农业观念，加快农业剩余劳动力由栽培业向多种经营的转移。当前农村剩余劳动力主要集中在农业栽培业，而在我国九百六十万平方公里土地中，山地占３３．３％，高原占２６．０％，盆地占１８．８％，平原占１２．０％，丘陵占９．９％，除可耕地利用率较高外，尚有大面积宜林荒山荒地，可利用草地，可养殖水面和浅海滩涂，具备发展林、牧、副、渔的得天独厚的条件。所以，我们不能只是眼睛向外，认准农民进城一条路；而要眼睛向内，树立大农业意识，将剩余劳动力相当大一部分分流到多种经营中去，从源头减少流动人口的势能。这是农民脱贫致富奔小康，以至改善农村环境和实现农业生产良性循环的有效途径。
立足点之二，是树立乡村城市化观念，走以发展小城镇为主的人口城市化道路。不能转向多种经营的农业栽培业剩余劳动力，从发展看还是要走人口城市化道路的。现在的问题是流动人口“孔雀东南飞”，多半飞向沿海开放大城市，具有很大的盲目性，增大了不应有的副效应。迄今为止，世界人口城市化过程经历了由乡村人口转变为城市人口、中小城市人口向大城市集中和超大城市中心区人口外迁几个阶段，在新技术革命下发生了乡村城市化和城市乡村化倾向。以发展小城镇为主的人口城市化方针，实践证明是适合我国国情和人口城市化一般发展规律的。不可能设想，一个处在二元经济向现代经济过渡，城乡结构比较落后且农业剩余劳动力如此之众的国度，选择以发展大中城市为主的人口城市化方针。如若那样，按现有农业剩余劳动力一半转入３２个１００万以上的人口大城市计算，平均每一个城市分摊近２００万人，那是大城市无论如何也承受不了的。我们应有明确的乡村城市化意识，制订出切实可行的规划，并在政策上适当倾斜。
立足点之三，是要树立市场经济法制观念，加强城市流动人口的科学管理。随着市场经济的逐步形成，城市劳动力市场开始建立，只是较之商品、金融、技术、房地产等市场还比较落后，流动人口在城市基本处于盲目流动状态，非法劳动力市场屡禁不止，引出劳资双方种种矛盾和纠纷，拐卖人口等严重危害社会治安的案件时有发生。需要指出，一些发达国家求职也不一定经过职业介绍所，许多人通过广告即可找到职业；但那里一是不存在像我国如此众多的流动人口，二是有切实可行的、对劳资双方有足够约束力的法律保障。在乡村，强调联产承包合同的法律效力，对不履行合同者，坚决按合同规定执行。在城市，一是要根据供求情况建立足够数量的劳动力市场，严格登记手续，发给流动人口暂住和接受招工证书；改进技术装备和提高服务水平，实行求职、信息、暂住一条龙服务，提高对口、快捷、方便效应；按市场化原则，所需费用从供求双方征收。二是要严格规定，用人单位（户）一律通过劳动力市场，不得在劳动力市场外招工，违者重罚。如此，不仅将流动人口纳入有序管理轨道，而且避免了大量劳动力浪费，也可在相当的程度上减少危害社会治安案件的发生。