关于重建我国社会保障制度的几个问题 [复制链接]

第11版(理论)
专栏：改革热点纵横谈

　　关于重建我国社会保障制度的几个问题
　　牛仁亮
中央经济工作会议把国有企业确定为今年改革的重点，而建立新的社会保障制度则是企业改革能否成功的关键问题之一。建立新的社会保障制度，是一个浩大的社会工程，它不仅牵涉面广，而且很难一蹴而就。因此应早作分析，以便进行科学安排使之少走弯路。
　　社会保险：从“企业化”到“社会化”
从严格意义上讲，社会保障应包含社会保险、社会救助和社会福利等方面的内容。人们强调的，以及与企业改革紧密相关的是社会保险方面，它的主要内容有养老保险、失业保险、医疗保险和住房保险。应当指出，建国几十年来，我们不是没有建立社会保险制度，而是建立了一种以企业为该职能载体的社会保险制度，这种企业化的社会保险制度曾取得了举世瞩目的惊人成就，它使我国城市居民的平均寿命达到中等发达国家的水平。但它有其自身无法克服的缺陷：第一，社会总成本过高。由于企业具体管理职工的生老病死、就业住房等等，这不仅干扰了企业正常生产和经营，而且因为分散化和非专业化，各个企业对此支出的成本总和，远大于以专业化和社会化为特色的社会的保险制度的总支出。也就是说，把过去由企业直接承担的社会保险职能改由社会承担，那么，取得与过去相同的成就，社会为之付出的成本将大大减少。第二，在改革条件下苦乐不均。在统收统支的计划经济体制下，企业支付的社会保险费用，同企业的新与老、有机构成的高与低没有内在联系。但在市场经济条件下，由本企业承担社会保险费用，必然出现毫无道理的苦乐不均。因为大部分负担较重的老企业，过去都曾为国家做出过重大贡献，当时该企业对统收统支的“统收”贡献很大，而对“统支”索取甚少；现在企业老化，人员包袱日益加重，最需“统支”来支持时，这种体制已不复存在了。第三，不能分散风险。社会保险的本来意义就是通过社会范围集中的资金，以对付随机发生在不同企业和不同职工身上的风险。但是，企业化式的社会保险，不具备这一功能。而且，即使所有企业新老程度都一样，有机构成高低也都一样，也同样无法避免随机降临的失业、疾病、死亡等风险。因此，如果说企业化社会保险在统收统支条件下还能运作的话，那么，在改革条件下，它已失去了其存在的价值。
　　基金来源：进成本还是动存量
一般认为，社会保险基金的来源，只能来自于企业与职工的共同负担。初步估计，要应付养老、失业、医疗、住房这四项基本的社会保险，需要企业和职工共同上缴的资金数额相当于工资总额的６０％左右，其中职工所能负担的边界大约为１５％左右，企业需负担４５％。更有甚者，最近１０年，人口老龄高峰期和职工失业高峰期将同时到来，到时所需企业上缴比例还会提高。从国际范围看，企业为社会保险支付的费用一般只有工资总额的３０％多。显而易见，仅此一方面的情况，就会使我们的国有企业在国际竞争中处于极为不利的地位。有无别的出路？回答是肯定的。即动用适量的国有存量资产，以补充改革过渡所需巨额社会保险基金的不足。这里必须强调指出，一定要避免一个认识误区，即把这种国有资产存量与增量的功能转换，误解为国有资产的减少。让我们进一步分析这种转换的经济实质。首先，企业为社会保险上缴的费用（不论是工资总额的３０％还是４５％），在企业的会计上都进入了企业成本。这部分比例愈高，其上缴费用也就愈大，从而企业摊入成本就愈大。其次，企业的生产经营不变，销售收入一定，其成本越大，则利润越少，反之成本越小，利润越大。由此，我们可把企业社会保险上缴的费用大小理解为企业摊入成本的多少，还可将其理解为减少企业利润的多少。复次，如果有一种办法使企业为社会保险上缴比例减少，这自然会使企业的这部分成本减少，从而利润相应增加。最后，国有企业利润的基本部分要么上交国家，要么用于企业扩大再生产，归根到底，它将导致国有资产的增加。上述分析表明，动用适量的国有存量资产以弥补国有企业的社会保险费用的不足，从存量角度看，国有资产因此减少了一部分，但从增量角度看，由于企业成本减少，利润增加，而国有资产因此增加了。可见，用部分国有存量资产补充国有企业的社会保险基金，其经济实质，只是部分国有资产存量与部分国有资产增量之间发生的一种等量转换，并不存在国有资产的任何流失问题。如果我们受“资产减少”错误观念的误导，不能动用存量资产补充社会保险基金，其结果，资产总量仍然不会变化。但是这一误导的代价是，使建立新的社会保险制度，进而国有企业的改革花费更多的时间成本，这将会给整个经济体制改革带来重大损失。
　　条块矛盾：行业统筹与地方统筹
近几年，由于种种复杂原因，出现了铁道、邮电、金融等１１个部门以行业为单位的社会保险基金统筹。在一定意义上看，这是一种社会保险的“半社会化”行为。同企业化的社会保险相比，它显然是一种进步。它对参加这种方式的社会保险的该行业全体企业而言，起到了分散风险的作用。还应指出的是，这些以行业为单位的社会保险基金的统筹是在全社会范围实行社会统筹充满困难的情况下进行的。因而应该说，它不仅是对传统的企业化社会保险是一个否定，而且对实行全社会化的社会保险起到了先导和促进作用。但是，又应看到这种“半社会化”的社会保险的历史局限性。首先，它与以省为单位的社会化社会保险存在着利害冲突。因为这１１个行业都是相对“富裕”的行业，而其他进入省级统筹的中央企业大多属于包袱重、效益差的行业，因此，这种格局容易导致“穷人”接济“穷人”，“富人”接济“富人”的陷阱。其次，以行业为单位的“半社会化”社会保险一旦固定化，将会影响劳动力在不同行业之间的充分流动。由此可见，“半社会化”式的行业统筹自身具有较强的过渡性质，我们必须在政策上早作设计，使其逐渐摆脱其“半社会化”性质，走向以省级统筹为主的全社会统筹。
　　　“五龙治水”：行政管理与基金经管
目前，参与社会保障管理的有五个部门：劳动部、人事部、民政部、卫生部、人民保险公司，即被人们称之为“五龙治水”。有一种流行的批评，说龙多不治水，应把这些部门分管的社会保障事宜收归到一个部门管理。其实，这在技术上既无可能，也无必要。从国际范围看，绝大多数国家的社会保障事宜都同时由几个部门共同管理。但是目前在管理上存在着亟待解决的三大问题。其一，五家管理内容互相交叉、互相重复，从而容易导致互相推委和扯皮；其二，客观上缺乏一个从总体上制定社会保障战略规划，并指导和协调诸职能部门工作的权威机构；其三，行政管理部门同时又承担着社会保障基金的经营性管理，这既难保证基金的保值、增值，也同时使行政部门越轨进入经营领域。因此，要解决上述三个问题，并不在于改变“五龙治水”的形式，而在于对各部门的现行职能重新整合，使其按专业化、社会化原则实现新的分工，同时尽快成立规划战略、协调管理的权威机构；最后，应把社会保险基金以契约形式交给企业法人式的经办机构来经营，使其实现安全和增值的双重目标。
　　树规立法：社会保障的保证
社会保障工程浩繁、干系重大，必须尽快制定社会保障法，并在此母法基础上，再制定若干子法以及与之配套的规定和条例。制定社会保障法及其子法至少应注意以下几个问题。
第一，涵盖面要广。一方面，它应覆盖社会保险、社会救助和社会福利。尤其对社会保险的养老、失业、医疗、住房、工伤和生育等方面的资金筹集、保险费用的支付、行政管理以及基金管理都应使其法律化。另一方面，它应包容全部不同所有制企业的职工，还应包括所有事业单位和行政单位的公职人员。
第二，为城乡企业之间劳动力流动留下空间。从近期看，这一问题并不突出。但随着国有企业改革的纵深发展，以及乡镇企业技术的升级换代，城乡企业之间的劳动力对流是大势所趋。因此社会保障法中关于城镇社会保险的部分，一定要给这一即将来临的大趋势留下位置。
第三，要充分考虑到过渡性。我国现在要解决的社会保障问题是，如何把以前的计划经济为特征的社会保障制度转化为适应市场经济的社会保障制度。因此，在研究制定这一过渡期社会保障法时，既要维护法律的连续性，又要考虑改革中的这种过渡性的特殊要求。