社会主义市场经济条件下的城市建设与管理 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：

　　社会主义市场经济条件下的城市建设与管理
厉有为
城市，是一个国家，一个地区的经济、文化、政治中心。城市化是人类文明发展的必然趋势。在我国改革开放的深化和经济体制向社会主义市场经济的转化过程中，我国城市化进程的规模和速度达到了历史上空前的水平。作为建制城市正以每年近３０座的速度递增，现已有建制市６１９个。在市场经济条件下，城市的发展起到带动整个国民经济发展的骨干作用，同时也提出了进一步完善城市功能，改革城市管理机制，适应市场经济发展，使城市建设与管理实现科学化、现代化与国际接轨的新课题。
深圳自１５年前由中央批准设立全国第一个经济特区起，已由当初的３平方公里，发展到现在的２１０多平方公里，城市人口达到３３５万多人，是开创特区时的１０５倍，综合经济实力已跃居全国前几位。本文立足于深圳的实践，想就如何搞好社会主义市场经济条件下的城市建设与管理，提出一些看法，以求教于各方贤者。
我国城市建设与管理面临的挑战
作为发展中国家，我国目前的城市化程度仍然很低，但是已经可以预见，由于迅速发展的城市化运动，给城市建设与管理带来了日益增长的压力和挑战。而且这些压力和挑战具有不同于发达国家的特点，也不同于改革开放以前实行单一计划经济发展模式的情况。从深圳的实际来看，比较普遍和突出的问题有以下几个方面：
——由计划经济向市场经济体制的转轨给城市建设与管理带来压力。经济在市场引导下高速发展后，出现的“测不准效应”频频冲击着城市规划，削弱了城市规划的权威性和可行性，给城市规划的制定带来困难，城市的功能、规模、性质、标准出现了许多不确定及难以预测的因素，使规划难以确定，已经确定的部分又难于控制实施。
——城市性质、功能的转型给管理带来很大压力。城市是第二、第三产业的集聚地。随着社会生产力的发展，人口更多地从第一产业转向第二、第三产业，这是城市化程度的提高对于城市建设与管理提出的新的更高的要求。
——城市环境建设、基础设施建设滞后，特别是构成城市基础框架的路、水、电、管网等设施，因资金缺乏而多年欠帐，积累成为最大的隐忧。城市的抗灾、抗事故能力十分薄弱，近年许多城市在水灾、火灾、震灾、风灾、交通阻塞上都暴露出这方面的问题。深圳１９９３年发生的重大火灾和水灾，就暴露出深圳在防洪、排涝、消防、交通等基础设施建设方面的欠帐问题。有些企业只顾赚钱，把环境保护与建设问题甩给社会，致使经济发展的同时环境进一步恶化。
——城市社区建设、社会发展与管理方面出现新的压力。特别是由于发展的高速度和流动人口的激增，加之经济开发方面的利益驱动，使政府的宏观调控与企业的经济目标存在矛盾，一些开发项目的盲目性、投机性不能及时得到遏制和调整，造成经济、社会发展的不平衡。社会管理方面最突出的是治安问题。深圳市２／３是暂住人口，大量流动人口中为数不少的“三无人员”（无合法证件、无稳定职业、无固定住所），乃是发生刑事犯罪的重点人群。
——城市建设与管理软科学的建设以及管理机制的深化改革是当务之急。在社会主义市场经济条件下城市综合管理的对象、范畴、规律，包括产权、职能等许多理论概念和实际操作问题都需重新界定。在管理体制和机制方面，政府对企业的管理仍不同程度上存在着计划经济体制下干预的痕迹。
——规划、建设与管理诸方面的法制建设跟不上经济发展的需要，许多事情无法可依和有法不依。近年来，国家有关城市管理的规划法、土地法、房地产法等相继出台，但有些急需操作的法规和地方法尚不配套，使相应的执法及执法体系的建设与管理存在死角。
加强城市建设与管理的迫切性
迎接社会主义市场经济条件下城市化高速发展对城市管理的挑战，是摆在我们面前的严峻任务，又是争取我国城市建设持续发展的一个重要机遇。随着我国和其他发展中国家的经济增长和城市化实践，会出现人口在地理空间分布上的大变化和城市地区环境与生态状况的大变化，甚至会出现人口过密、工业污染、生态失衡等严重环境问题。２１世纪世界经济将进一步全球化，城市将进一步国际化，加之信息社会、高科技社会的来临，城市建设与管理的对象、内容、范围、任务都空前的繁重和扩大。因此，世界各国都十分重视世界全球性环境与持续发展问题，正在共同探讨加强现代化城市管理的规律。
我们认为，当今城市管理的世界性发展趋势主要表现在五个方面：⒈城市政府职能的“务实”与“务虚”的结合；⒉城市政府机构规模向“中政府”（指政府经济预算占财政总预算的３０—４０％）发展；⒊城市管理体制向以“块块”为主，“条块”结合的方向发展；⒋城市管理与规划向综合性发展；⒌现代科学技术在城市管理中普遍应用。通过深圳市１５年来的实践，我们逐渐认识到克服城市管理面临的问题，明确了加强管理的如下战略目标：
首先，要保证在社会主义市场经济条件下，城市的经济、社会能够持续、快速、健康地发展。深圳市经济经过１５年的高速发展，到目前为止，国内生产总值平均每年递增３５．９％，进出口总值平均每年递增６０％，预算内财政收入每年递增５２．４％，经济发展驶上了快车道。现处于需要转轨定型、再上新台阶的关键时刻，必须进行城市管理体制深层次改革和大范围协调的配合。
其次，通过法制化等手段强化城市管理。总结、吸收国内外城市管理科学化、法制化的成功经验，有针对性地逐个解决城市规划、建设、环境、社会、经济领域的主要问题，将有关市场经济机制下的运作规范化、法制化。
再次，维护政府在城市管理方面的权威性，以保证城市综合管理目标、经济、社会、环境各方面效益的宏观控制和协调发展。这是社会主义条件下城市管理方面的重要优势和有利条件之一。
最后，遵循国际惯例和规则进行城市建设与管理，建设国际性城市。作为毗邻香港和靠近国际市场的深圳市，这一任务更加迫切。我们十多年的城市建设与管理，从和国际惯例规则的结合点入手，找到了一些解决上述问题的路子，它将有助于今后加快深圳建设国际性城市的步伐。
深圳市加强城市建设与管理的对策
根据深圳十多年来城市建设与管理的运作实践，借鉴香港、新加坡等具有参考价值的境外城市的管理经验，解决城市建设与管理方面的问题，必须从建立现代城市管理体制入手，并进一步强化和完善。事实上，这个过程本身也就是解决城市建设与管理方面问题的过程，从战略对策角度考虑，以下几方面尤为重要。
首先，要从建设现代化国际性城市的高度出发，完善城市建设与管理，加大城市基础设施建设、公共设施建设等方面的投入，使之配套完善。因此，就需要改革投资管理体制，在加快现代企业制度建设的同时，克服政府管理的分散性和不协调性，把政府应该集中的力量集中起来，把政府应当承担的建设承担起来，在税收、金融等方面实行倾斜政策，促使更多的资金用于改造原有基础设施，同时鼓励企业和外商将资金投入到基础设施建设和公共设施建设方面来。
其次，在科学预测城市未来发展的基础上强化规划。包括在兼顾当前和长远、局部和全局前提下做好经济发展规划，结合实际做好城市建设规划，超前划定并完成城市功能区域，以及制订相应的基础设施框架。就深圳而言，当前要在充分分析国（境）外（特别是东南亚和香港）的经济社会发展趋势和城市功能、布局、规模的基础上，制定出与国内外双接轨的超前规划。从国内看，深圳作为区域性的金融贸易中心，它的主要辐射腹地是华南，因此，在城市规划上要有合理的功能空间安排，保证实现辐射的可行性。从国际上看，建设一个国际性城市，必然要把自己的城市规划与国际社会的城市功能运作相结合。现在离“九七”香港回归祖国只有８００多天，深港衔接将要进入操作阶段，而我们的城市规划和城市功能与香港的运作水平还有很大差距，这就必然导致深港交通、通讯的衔接以及其他重大基础设施建设的协调出现问题。对此，我们将作为最紧迫的任务而着力加以解决。
第三，抓好重大基础设施项目和工业导向项目的建设始终是政府经济建设的主题。深圳市近年要把规划中的供水供电、信息通讯、防洪排洪、地铁轻铁、深圳西部跨海大桥、东部海港、西部空港、国际展览、大型批发、金融市场等一系列项目作为政府未来几年的基建重点。这些项目完工后将大大改善深圳的整体城市功能。要按照有关法律和管理程序，严格控制商品楼宇等类项目的立项审批，加速安居工程的建设，使有限的资金流到那些有利于城市整体功能发挥的基础设施项目上来。
第四，加强城市管理法规体系和执法队伍的建设。通过立法、执法，开展经常性的环境整治，从根本上扭转城镇脏、乱、差的状况，使城市面貌和环境有大的改进，城市基础设施和市政公用设施与经济社会发展基本相适应，成为基础设施配套、服务设施完善、生态环境优美，具有高度文明的现代化国际性城市。与此同时，加强思想道德教育和社会文化管理，提高社会主义精神文明，从根本上减少犯罪。把社会治安综合治理作为城市管理的一项长期的战略重点，抓出成效，创造一个良好的社会环境。
第五，塑造精干、权威、高效的政府管理系统。城市法制管理的执行主体是政府，在社会主义市场经济体制下，管理城市的政府一定要成为一个精干、权威、高效的管理系统和组织。按照成熟的市场经济运作模式的要求，达到这一目标主要是抓好立法，把政府管理纳入法制的轨道。在整治和重新规划的同时，建立起一整套的法律法规，依法建设和管理城市，创造出社会主义市场经济条件下的城市建设与管理的新模式。