实现政企分开要在制度创新上下功夫——与范恒山博士一席谈 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：学者访谈录

　　实现政企分开要在制度创新上下功夫
——与范恒山博士一席谈
本报记者杜飞进
“政企分开”是在改革之初党和政府就已明确提出的一项重要课题。但实际情况表明，政企不分问题依然是当前我国搞好国有企业的一大障碍。日前，记者就如何实现政企分开问题与范恒山博士进行了一次较为广泛的讨论。
政企难以分开的症结所在
记者：党的十一届三中全会后，理顺政企关系、实现政企分开作为我国经济体制改革的一项重要内容，一直受到党和政府的高度重视。
范恒山（以下简称“范”）：是的，党和政府曾先后推出了一系列力度不断增强的改革措施，对搞活国有企业也起到了一定作用，但总的来说，这些措施都是沿着“放权让利”的思路展开的，政企不分的状况并没有得到根本改变：一方面，政府机构的职能没有发生实质性转变，许多该放的权力没有真正放下去；另一方面，不少企业客观上也离不开政府的“怀抱”，习惯于“不找市场找市长”，自觉不自觉地形成对政府部门的依赖。
记者：造成这种状况的原因是非常复杂的，其中是不是有一个政企分开的改革措施本身不到位的问题？
范：是的。“放权让利”对调整传统政企关系充其量只具有“修补”的作用，它所实现的放权只能是一种有限度的放权：一是受传统“企业主管部门”思维的影响，政府部门往往立足于“给予”而不是“归还”来处理与企业的关系，放权举措事实上成了对企业的“施舍”，老是考虑这个权是否该放，是否放得过多等问题，故而“放权”不可能放得实在，也不可能放到位。二是受自身利益要求的驱动，政府有关部门不仅自有的权力放不下去，连上级部门下放的权力也会被不同程度地截留，并且还常常会以各种方式变相地收回已经下放的权力。三是由于某些政府机构对企业的干预权同时包含有执法、审批等权力在内，企业的命运实际上掌握在这些部门手中，因此，即使法律赋予企业的一些权力（如拒绝摊派权），一些企业也不敢用，从而使这些权力名存实不存。最后，更为重要的是，在“政资不分”的情况下，要使国有企业同政府完全脱钩，实行完全的自主经营，在逻辑上也是不应该的：既然是“国有企业”，作为国有资产代表者的政府就应当具有“董事长”的权益，其干预国有企业的一些重大生产经营活动也是理所当然的。可见，政企分开的基础是政府与企业在资产关系上的分开，即“政资分开”。因此，“政资不分”正是政企难以真正分开的症结所在。当然，这并不是说，要实现政企分开就必须使国家资产全面退出，把所有的国有企业都变成非国有企业。
加大改革力度，探索政企分开之路
记者：切实可行的政企分开应从何入手？
范：应从理顺国有企业产权关系入手，而理顺国有企业产权关系则要着眼于企业财产组织制度创新和合理调整国有资产的行业分布结构两个方面进行。换言之，融企业财产组织制度创新和资产分布结构调整于一体进行分类对待，是理顺政企关系的一条有效途径。
记者：从真正实现政企分开的角度来说，应如何进行企业财产组织制度的创新？
范：就是必须通过企业制度的创新——建立现代企业制度而不能再继续依靠政府部门的有限放权来进行。所谓现代企业制度，是指那些同现代社会化大生产和市场经济的本质要求相适应，能实现较高效率的企业制度。现代企业制度的具体形式是多种多样的，但无论哪一种形式，其构件都至少包括财产组织形式、资产经营形式、内部管理与运作制度等，其中最重要的是实现企业财产组织制度的创新。在企业财产组织制度创新上，就明确财产权的归属而言，我认为在主体上既不能都搞国有国营，也绝不能搞分资到人、一一对应的私有制。
记者：那么，该如何合理调整国有资产的行业分布结构呢？
范：众所周知，在高度集中的计划经济体制下，我国企业产权关系的一个重要特点是几乎所有的行业、领域都实行了国家所有制。这不仅因产权形式的一律化而束缚了一些领域、行业的发展，同时也因为财力、精力分散，导致大事情没财力做，小事情没精力做，结果都难以做好的后果。因此，必须合理调整国有资产的行业分布结构，把国家的财力和精力集中到那些最重要、最必要的行业或领域中去，真正搞活这些关键部门的资产，从而发挥国有经济的主导作用。我认为，根据社会主义市场经济运行内在规律的要求，立足于坚持公有制为主体的方向，对现存国有企业所占有的资产分布结构可作如下调整：一是对极少数非国家完全所有、独家经营不可的特殊企业，仍实行国有国营；二是对那些涉及国计民生，且具有一定自然垄断性的行业，可由现在的国家独资转向国家资本占大头处于控制地位，适当让出这些行业中的某些非关键性领域给非国有资产；三是除上述两种情况之外的其他行业，可由现在的国有资本独占或占主体酌情转向非控制性投资或不投资，由非国家资本占主体。
记者：如何进行“分类对待”才能真正理顺政企关系呢？
范：分类对待就是在企业财产组织制度创新和合理调整国有资产分布结构的基础上，进行分类选择、分类操作。资产关系格局直接决定着政企是否能够分离，因而理顺资产关系是全面理顺政企关系的基础。对社会经济整体而言，国家必须保持对一定领域以资产关系体现的控制权，故无论朝哪个方向改，都必然有一些企业应是国有企业或国家控股的企业；但同时，国家又没有必要也缺乏财力对所有领域都体现资产关系权利。因此，适应对现有国家投资领域或资产分布面过宽的格局的调整，在政企是否分离方面就有一个分类对待的问题。所以，撇开非资产关系产生的政府对企业的管理职能（这是政府作为社会管理者所履行的行政与经济管理职能）不论，所谓分类选择，即是立足于国有企业改革或国有资产分布结构调整的正确的方向，分类确定不同类型的企业政企分开的必要性和可能性，找准政企分开的对象。在上述第三类情况中，政府部门已不具备直接干预企业的资产基础，因而政企必须彻底分开；在上述第二类情况中，政府部门已不完全具备直接干预企业的资产基础，而只能通过合理的程序和方式实施对企业的干预，因而政企可以在一定程度上分开；在上述第一类情况中，政府部门完整地拥有干预企业的资产基础，因而政企既不应当分开也不可能分开，解决政企关系问题的功夫应下在规范政府非资产关系职能上。
所谓分类操作是立足于全面理顺政企关系而言的，它表现为顺应不同企业转轨建制的具体要求，结合改革的进程，立足于调整政府和企业间的资产关系即从调整政府的资产关系职能来理顺政府与企业间的特殊关系，实现政企（部分企业）分开；立足于从规范政府的非资产关系职能来理顺政府和企业（全部企业）间的一般关系。具体地说：一是在健全的法律约束和规范的政策指导下，通过股票市场和产权交易市场，把那些不再需要国家投资经营的国有企业的财产酌情部分或全部合法公开地让渡出去，以割断政府部门直接干预那部分企业生产经营活动的脐带；二是把法制建设与政府转变职能结合起来，强化法律法规对政府部门非资产性管理职能的约束、规范与替代力度，尽量通过法律形式与市场途径来实施政府部门对企业的管理，以便在保持企业高度自主性的同时又有效地实现政府部门的意图；三是推行公司制，构建“中间层”，规范政府部门对国有企业以资产关系为基础的管理职能。一方面，通过改革现存国有资产管理、投资体制，组建若干国有资产投资运营公司，把政府的管理行为“净化”为纯资产关系的行为；另一方面，通过把现存需要继续保持国有身份的国有企业，改造成为由多个国有资产投资运营公司投资形成的国有“独资”公司或国有资本占主体的公司，使国有投资者（背后是政府）对企业的干预不仅保持在通过董事和董事会进行干预的水平上，而且严格限制在合法、规范的程序内。
理顺政企关系要善于攻克难点
记者：看来，要全面理顺政企关系，真正实现政企分开，除了要有正确的思路外，还要着力攻克许多深层次的难点。
范：是的。我认为，在理顺政企关系上必须克服的一个障碍，就是有人把实现政企分开同在主体上坚持公有制的方向对立起来。这是一种思想认识上的障碍，这个障碍不清除，要真正实现政企分开是无法想象的。事实上，那种认为只有私有企业才能避免政府部门干预的看法是错误的，同样，认为合理调整国有资产的行业分布结构就会动摇公有制的主体地位的观点也是没有根据的。
记者：政企关系的处理同整个新旧经济体制的交替是联系在一起的，因此，影响政企分开的深层次障碍恐怕还在于政府与企业两个方面的配套改革上。
范：就政府方面看，难点主要在于如何实现“政资分开”。对此，人们比较一致的看法是实现国有资产行政管理和国有资产经营职能的分离，设立专事国有资产投资经营的公司。但问题是：（１）投资经营公司如何形成，是以现有实际掌握资产运行的地方、部门为基础，还是打破地区、行业界限而由国有资产管理部门先行委托，然后通过招标优胜劣汰？（２）通过什么样的手段才能既使投资经营公司保持投资经营的自主性，又真正保证所经营的国有资产保值增值？（３）如何克服资产的地区、行业限制，实现经营性国有资产的通过投资经营公司的自主调动和自由流动？在这些问题上，我的看法是：（１）即使是以行业和地区为基础，投资经营公司也不应是垄断的，而应在竞争的基础上接受国家委托，并在竞争中优胜劣汰；（２）国家与国有资产投资经营公司应通过法律明确责权利关系；（３）国有资产投资经营公司的支配主要应是对价值形态的支配，为此，必须为资产的自由流动创造相应的条件。
记者：精简机构、转变职能，应该说也是政府机构方面存在的难点之一。在这个方面，我认为应该来点逆向思维，即从社会主义市场经济的要求角度来考虑政府机构中哪些部门该保留，哪些部门当撤销，坚决撤掉那些同传统计划经济体制密切相关的机构。这样，没有了“庙”，自然也就没有了要靠人们供奉的“和尚”，从而转变职能、政企分开也就可望水到渠成。
范：就企业方面看，难点主要在于建立一种符合社会主义市场经济要求的、有活力有效率又难以给政府部门直接提供干预依据的企业制度（类似于无主管企业）。我认为，在这个问题上应当明确这样两点：（１）在企业制度具体组织形式的选择上，不应从统一的模式出发，而必须从生产力发展的实际水平和现有企业的基础出发，允许不同的企业选择不同的模式。否则，即使把目前世界上最“高级”的企业组织形式照搬过来，也不一定就能产生出同样的活力和效率。（２）企业制度建设是一个系统工程，单纯靠经济办法难以达到预期目的，必须抓住现代企业制度构成的主要方面，从不同角度协同推进企业改革。比如，需要财政、银行部门和企业的配合，深化相关方面的改革，解决国有企业的过度负债问题；需要政府、企业和社会中介组织的配合和建立良性循环的社会保障制度，解决企业冗员和企业办社会的问题；需要经济管理体制和组织人事制度的配套改革，建立有效的企业内部治理结构，等等。
记者：确实，要真正解决实现政企分开所遇到的诸多深层次矛盾，人们必须在制度创新上下功夫。