联合国改革知难而进 [复制链接]

第3版(国际)
专栏：年终报道

　　联合国改革知难而进
本报驻联合国记者何洪泽周德武
当世界即将迈入２１世纪的时候，联合国必须改革。这一点已成为大多数成员国的共识。回顾今年联合国的工作，联大各改革工作组的活动是一个重要的内容。它们的工作既取得一些进展，又面临诸多困难。然而，联合国的改革已不可逆转，它正克服重重障碍，知难而进。
联合国改革问题被提上议事日程有其内因和外因。冷战后国际形势的重大变化是主要的外因。正如加利秘书长所说：“今天全球化正加速进行，同时分崩离析的力量也在增长。这两种现象及它们所带来的新机遇和新问题，使我们比以往任何时候更需要一个切实有效的联合国。”与此同时，联合国已从成立之初的５１个成员国发展到现在的１８５个。发展中国家数目大大增加，它们要求联合国实行改革，以更好地维护发展中国家的利益和发挥其应有作用。而联合国机构本身所存在的问题如机构臃肿、效率低下、资源不能有效合理配置及财政危机，则是其需要改革的内因。联合国需要通过自身内部机制的改革，更好地服务于《联合国宪章》的宗旨和原则。
目前，联合国有五个改革工作组：和平纲领工作组、发展纲领工作组、安理会改革工作组、财政状况工作组及加强联合国系统工作组。前两个工作组旨在重新界定联合国在维护世界和平与安全，以及在发展领域方面的作用和目标。后三个工作组主要着眼于联合国内部机制的改革与调整。两方面相辅相成，缺一不可。因此，联合国大会一直强调一揽子改革方案，不能只进行局部改革。去年１０月，在联合国成立５０周年特别纪念会议上，各国国家元首和政府首脑对联合国及其理想的庄严承诺，是推动联合国改革的一次重大努力。从目前的情况看，联合国改革取得了一些进展。各工作组分别向联大提出了进度报告，有的已就某些问题达成共识。然而，由于各成员国对改革抱有不同的目的，必然有一些利益冲突。所以，在如何改革的问题上还存在着许多分歧，有些分歧是尖锐的。
安理会改革是联合国改革中最重要的方面，分歧也最大。自１９９４年１月安理会改革工作组正式运作以来，至今形成三种有代表性的观点。一是美国等国提出的只吸收德、日为常任理事国的“快捷法”；二是北欧国家提出的“２＋３”方案，即常任理事国扩大不仅包括德、日，而且从亚、非、拉三大洲各产生一名；三是不结盟国家提出在常任理事国扩大僵持的情况下，首先将非常任理事国扩大６至１０个。由于“快捷法”实际上排斥了增加发展中国家担任安理会常任理事国的可能，同时也有违《联合国宪章》第二十三条关于“选举安理会成员国时，宜充分斟酌地域之公允分配”的原则，理所当然地遭到广大发展中国家的反对。所以“快捷法”难以实行。但美国已明确表示，如果不吸收德、日为常任理事国，安理会就不能扩大，只增加非常任理事国的改革设想也无法实现。
联合国财政改革的原因在于财政危机。而联合国财政危机本质上是“支付危机”，即由于某些成员国不交或拖欠会费造成的。之所以造成这种状况，主要原因有两个：一是一些国家，特别是弱小发展中国家因自然灾害和经济困难无力缴纳应承担的会费。二是个别大国出于政治目的拒绝缴纳会费，要挟联合国。特别是美国，它拖欠联合国各种应缴款项多达１６亿美元，占拖欠款总额的一半以上。因此，联合国财政改革的关键是解决这种政治性的“支付危机”。然而，以美国为代表的发达国家却提出了“责任支付原则”改革方案，即谁在联合国承担的责任大，谁就应分摊更多会费；谁分摊会费多，谁就拥有在联合国事务中更大的发言权。显然，这个原则实际上削弱了广大发展中国家在联合国的地位。因此，联合国的问题远比单纯的经济数字复杂得多。由于分歧不少，工作组认为，仍须进一步磋商。
加强联合国系统是联合国改革的重要一环，其目的是更好地发挥联合国系统的作用和效能。它包括两个重点，即加强联合国大会的作用和提高秘书处的工作能力。对此，各国已有一些共识。如普遍认为，联大是联合国的最高政治机关，应加强联大主席的作用，包括建立联大主席与安理会和经社理事会主席的协商制度。同时确保大会对秘书处的监督机制。一些国家呼吁改变议事规则和决策程序，让联大发挥更大的影响，改变目前“沦为其他机构的橡皮图章”的状况。
在提高秘书处工作能力问题上，各国对加强责任制和秘书处人员管理方面意见一致，但在秘书长的作用和甄选问题上有不少分歧。一些国家建议，在甄选秘书长时应加强联大的作用，使甄选工作更加透明；安理会常任理事国在甄选秘书长过程中不能使用否决权；可考虑成立由大会和安理会共同组成推荐人选委员会，并对秘书长的任期等进行改革。从今年秘书长选举中，美国在安理会使用否决权导致选举工作陷于僵局的情况看，这些建议是有道理的。
联合国改革是一项系统工程，具有长期性、艰巨性和复杂性等特点。急躁冒进和畏难情绪都是不可取的。不论联合国改革方案出现何种分歧，斗争如何激烈，只有本着公平合理、统筹兼顾的原则，进行充分、耐心的探讨和协商，才是妥善之策。
中国政府不仅积极参与了各方面的改革工作，还提出了联合国改革应坚持的四条标准：即改革应有利于维护成员国的主权；应有助于国际冲突的和平解决；应有益于世界各国经济的均衡、健康、持续的发展；应体现民主、公正、客观、平衡的原则。一句话，改革方案只有得到大多数成员国的支持和拥护才能成功。企图将联合国改革服务于极少数国家利益的做法是行不通的。
前不久，本届联大主席拉扎利就联合国改革问题发表谈话强调，改革进程必须要有行动，必须有结果。他要求各工作组进入谈判阶段，明年拿出改革方案，并提交联大讨论。因此，１９９７年将是联合国改革的关键一年。