效益财政：振兴财政的新探索 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：

效益财政：振兴财政的新探索
童道友
我国原有的财政运行机制效益低下，难以适应建立社会主义市场经济体制的需要。改革财政运行机制，争取财政活动的最佳效益，是今后一个时期财税改革的重要课题。
建立效益财政是建立社会主义市场经济体制的客观需要
经济体制决定财政体制，从而决定财政行为。建国以来，我国经历了三次大的财政体制改革，改革的内容和方式同经济体制是基本同步的：建国初期到1980年，实行高度集中的计划经济体制，财政体制相应实行“统收统支”的政策，财政行为是“供给型”的。从1980年开始，财政体制由“统收统支”改为“分灶吃饭”，财政行为表现为“包干制”。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，出台了分税制、新税制等为主要内容的财税制度改革。这些改革措施的施行，就是要使财政体制适应建立社会主义市场经济体制的要求，理顺中央与地方、事权与财权的体制关系，以便实现效益财政机制和行为。事实表明，原有的财政体制和运行机制不能适应社会主义市场经济的要求，主要表现为以下几个方面：一是重利益格局的调整，缺乏对财政效益的研究，重投入轻效益。二是事权与财权不统一，预算约束软化，财力分散。三是财政分配机制不能满足市场经济的需要，财政职能被肢解，刚性增长的非生产性支出使各级财政在调控经济结构上的回旋余地狭小；科学的转移支付制度尚未形成，财力在各级各部门之间分配仍靠“讨价还价”形成。四是财政在下放财权的同时，忽视了确保国家宏观调控必要的财力和手段，资源配置的总体效益尚未充分实现。
摆脱财政困境必须建立效益财政。改革开放以来，我国财政取得了长足发展，财政收支规模成倍增长，为经济建设和改革开放作出了较大的贡献。但是，在相当长的一段时期里，我国财政出现了不少问题和困难。例如，财政收入的增长落后于国民生产总值的增长，财政收入占国民生产总值的比重下降较多；财政包袱沉重，财政调控余地越来越小，力度越来越弱；国有资产流失严重，运营效益低下，制约了财政收入的增加。要从根本上解决我国财政存在的问题，使我国财政走出困境，必须探索以提高效益为核心的财政工作思路、方法和运行机制。
新的财政体制为建立效益财政提供了良好机遇。分税制是按照社会主义市场经济的原则和公共财政的理论确立的一种新型财政体制。这一财政体制着力于增强中央的宏观调控能力和提高中央政府收入在全部财政收入中的比重，使得地方财力结构发生较大的变化，为建立效益财政提供了良好机遇。第一，新的财政体制客观上要求地方财政调整理财战略和理财思路，闯出一条内涵型效益财政的路子，按照国家产业政策调整现有财源结构，在确保中央利益的前提下，着力发展地方增收项目，革新财税管理，提高财政资金使用效益和财政增收节支水平。第二，新的财政体制按照公平、规范、统一的原则，规范各级政府的分配关系，科学调整过去不合理的财政体制，更好地发挥新财政体制的积极效应。第三，分税制和新税制规范了国家与企业的分配关系，有利于企业转换经营机制，提高经济效益，为财政收入的增长打好基础。
效益财政有利于社会主义市场经济体制的形成和发展。按照效益财政的思路理顺国家与企业的关系，可以促使国有企业以经济效益为中心，真正成为法人实体和市场竞争主体；按照效益财政的思路建立市场体系，可以按照效益和公平原则，推动资金、劳务、信息、土地等生产要素进入市场，促进资源合理流动与重组，提高社会资源运营效益，打破市场的条块分割，形成统一、开放、复合的市场交易和竞争体系；按照效益财政的思路建立以间接手段为主的财政宏观调控体系，可以促使财政职能由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理、由凭借资产管理向凭借产权管理转变，并着力通过财税政策调控社会资源的分配，提高资源配置的结构效益和规模效益；按照效益财政的思路建立与市场经济相适应的收入分配制度，可以通过税收政策等调节手段理顺国家、企业和个人的分配关系，体现效率优先、兼顾公平原则；按照效益财政的思路建立适合中国国情的社会保障制度，可以按照量入为出和社会效益原则，合理设置公共性预算和经营性预算，在保证社会稳定的前提下，改革工资制度、公费医疗制度、劳动保险制度、就业制度等，确保市场竞争公正、公平、开放、有序。
效益财政是一种新型的财政运行机制
效益财政是以财政活动结果最优化、效益最大化为一切财政工作的基本取向，以促进财政经济的良性循环为根本目的，来制定和实施财政政策、筹集和运用财政资金、履行和维护财政职能的一种新型财政运行机制。它包括能够激励各级政府当家理财积极性的财政体制、财政分配政策、财政支出结构、财政管理和财政监督体系。效益财政要求按照客观经济规律和财政规律来筹集、运用财政资金，制定和实施财政政策，最大限度地发挥各项财政职能的积极效应。
效益财政把效益原则作为衡量一切财政活动的基本标准，既注重财政资金的分配过程，又注重财政资金的分配效益；既注重财政政策的制定与实施，又注重财政政策对财政经济运行的影响，并把财政资金与财政政策有机地结合起来，研究二者对整个社会经济活动所产生的影响和效益。一方面，通过拓宽理财领域，引导各种财政资金合理流动，提高财政资金的使用效益，同时通过改善财政管理手段和管理方式，使财政管理更好地服务于地方经济建设；另一方面，通过制订和及时调整财税政策，提高财政反作用于经济的正效应。
效益财政是对原有的财政体制的必要扬弃。与原有的财政体制相比，效益财政有以下三个显著特点：一是始终以财政效益作为财政活动的出发点和落脚点。二是财政运行机制与市场机制接轨。三是以财政职能转变为前提，实现财政的体制效益、政策效益、分配效益、调控效益和监督管理效益。转变财政职能的前提是，科学界定社会主义市场经济条件下财政职能的内涵。分配、调控和监督是财政的三大基本职能，但在市场经济体制下，需要赋予新的内容和明确划分职能界区。总体原则是，以财政与市场渗透的时点和领域为界线，确保财政职能行使的最佳效益。
效益财政与市场机制作用的基点具有一致性，即以效益为核心，实现运作上的协同。效益财政吸收了市场机制“效益本论”的合理内核，对传统粗放、低效的理财观和理财机制进行深刻变革，从而确立“效益为本”的新型财政运行机制理论。
建立效益财政是一项复杂的系统工程，应处理好以下关系：
效益与公平的关系。要坚持效益优先、兼顾公平的原则。在建立效益财政的初始阶段，由于财力所限，要实施梯次推进战略，财政投入在注意照顾老少边穷地区的同时，重点应当是优先支持回报率高的地方、产业和行业，支持和鼓励一部分地方、一些行业和企业先富起来，然后运用这些地方的财力加大对贫困地区的投入，从而实现共同富裕的目的。既要防止只讲公平，不顾效益，导致低水平的、贫困的“公平”；又要防止只讲效益，不顾公平，与社会主义共同富裕目标相背离的倾向。
效益与结构的关系。效益的高低好坏，取决于国民经济结构是否合理。建立效益财政，必须注意解决经济结构优化的问题，要充分发挥财税政策和财政资金促优限劣的作用，加大对“瓶颈”产业、基础产业、朝阳产业、高效益产业的投入，支持产业结构、区域经构和所有制结构的调整和优化。
效益与效益的关系。从不同的角度看，财税政策的调整和财政投入的实现，可以产生不同的效益，这就必须注意解决好主次问题。微观效益要服从宏观效益，局部效益要服从全局效益，短期效益要服从长期效益，财政效益要服从经济效益。
建立效益财政的基本措施
逐步建立规范的分税制财政体制。在财政体制、各级财政管辖范围、税收返还制度、转移支付制度等方面，要做到统一、规范、科学。
因时制宜转换思路，继续推进财源建设。在社会主义市场经济体制和分税制财政体制下，由于政府对经济的调控由以行政手段为主转向以经济手段为主，需要有更多的财力为后盾。搞好新形势下财源建设，发挥财源建设产业导向作用，推动经济的迅速发展，是充分发挥财政对经济反作用的重要内容，也是建立效益财政的一项重要工作。
建立有效的筹资机制。首先，强化税收杠杆。一是建立一个税收收入占国内生产总值的指标考核体系，大体明确不同行业的产值税负率，注意进行横向纵向比较，差距较大的要进行重点解剖，防止收入流失。二是按照收入增长与生产增长大体同步的原则，逐月考核财政收入完成情况，对存在的问题及时采取措施加以解决。三是理顺财政与地方税务关系，健全地方税务机构。四是按照国际惯例，建立规范的纳税申报制度，并逐步推行税务代理制度。五是规范税收减免。六是建立独立的税收稽查机构，负责对纳税人的纳税情况和税务机关的征管情况进行监督和稽查。严格执行《税收征管法》，强化公民的纳税守法观念。从税收法律和政策上，研究和制定反避税的策略。加快税收信息、稽查的现代化步伐，建成统一的税收资料网络系统。其次，强化预算外资金管理。行政和财政拨款事业单位的预算外资金，要纳入财政统一管理。抓好综合财政建设，发挥财政预算内外资金的最佳效益。第三，规范发展财政信用。
改革支出旧模式，建立支出新格局。第一，建立规范的财政支出控制体系。坚持以收定支，量入为出，对支出实施有效控管。讲究财政支出的时序，使支出的社会效益和经济效益充分发挥。第二，财政支出要突出重点。要向农业、教育、科技、交通、通信等国民经济的基础产业和基础部门倾斜。同时，对老少边穷地区给予一定补贴，支持这些地方尽快脱贫致富。第三，建立各级财政供给人员标准，严格控制人头经费支出。第四，加强各项财政专款和补贴管理，提高专款使用效益，缩小和控制财政补贴规模，提高补贴在社会利益关系中的透明度和促进社会经济发展的力度。
积极建立和完善社会保障制度。一是建立社会保障预算，并纳入财政预算范围，由财政部门统一核算，统一管理。二是按照国家、集体、个人共同负责原则，组织社会保障预算收入。三是社会保障预算支出主要用于支付失业、养老、工伤事故、医疗保险、社会救济和社会福利等方面支出。社会保障预算支出数额不得大于其预算收入，对于社会保障预算执行的结余，应主要用于购买国家债券，以确保这部分资金的安全和增值。四是加强社会保障基金的政策制定和调整。
以保值增值为目标，开展国有资产管理和经营。国家要健全各级专司国有资产管理机构，制定国有企业财产保值增值指标考核体系，落实国有资产保值增值法律责任；成立国有资产经营公司，将国有资产股权控持股操作、产权交易、资产评估、产权纠纷处理、国家股产权收益监缴、闲置资产调剂等经营活动统一组织和有序开展起来，将其收入纳入国有资产经营性预算。
建立新型的财政监控体系。建立完善注册会计师制度，加强对会计师事务所的监管，建立灵敏的财政信息系统。