城市管理现代化初探 [复制链接]

第6版(学术动态)
专栏：学者论坛

　　城市管理现代化初探
郭先锋
内容提要：我国的城市现代化进程日益加快，重视城市管理，建立科学有序、先进高效的城市管理新模式已刻不容缓。当务之急是积极探索并逐步建立与经济、社会、城市发展相适应的新型城市管理模式。它应将相关主管部门有机结合成整体，既能完整地行使各自的职责，又能统一协调行动，发挥强有力的联合效能，行使高效的协调功能和指挥权力。
随着经济、社会的蓬勃发展，我国的城市现代化进程日益加快，其发展规模、速度、等级都呈现出前所未有的水平，深刻地改变着城市自身的功能，也给城市管理带来了日益增多的新问题、新压力，而我国城市管理的理论研究在过去的一段时间却是一片空白，这是不正常的。世界性的科技进步、计算机应用的全面推广，为城市管理提供了广阔的前景。如果城市管理工作缺乏一个系统、科学的理论作指导，城市的发展必然带有极大的盲目性。
一、城市管理面临的挑战
当前，我国城市各项建设不断发展，而城市管理及其体制明显滞后，有的城市管理工作仍为行业范围所局限，也受到行业内部利益、权限的牵制；有的城市管理因涉及许多行政主管部门，常发生职能交叉、政出多门的现象。总之，我国的城市管理工作在很大程度上仍然习惯性地运用行政手段，在这分散指挥、互不联系的过程中，耗费了大量的人力、物力、财力，降低了城管自身的工作效率，存在不少不尽如人意的现象。
近年来，随着社会生产力的发展，第二、第三产业迅速崛起，城市作为多种功能的载体的负担骤然加剧，“脏、乱、差”是其不堪重负的具体反应。城市中心的转移、扩大，使城市功能的发挥很不均衡，新老市区相差悬殊，但都同样存在功能不完善、效益低等问题，“交通不畅、行路难”等也是司空见惯的。城市功能的迅速开发、人口的急剧增加，暴露出城市在基础设施建设上历年欠帐所积下的隐患。而经济利益的驱动，使某些单位和个人淡化义务和责任，把建设、保护、维护等等推给社会，对负荷过重的城市基础设施，无疑更是雪上加霜。同时，城建法规不健全是城市管理工作的后挫力。具体执行中的工作人员有时甚至找不到行政司法的依据，这种状况难免挫伤城管工作者的积极性，有时甚至助长了违章、违法现象。
认真研究当前城市管理所面临的挑战，有两个明显不同于以往的特点：其一，在计划经济时期，中央对省、市采取对口管理，因而传统的城管模式几乎近于单纯的城建行业管理，局限在市容市政管理上。改革开放后，随着市场经济的发展，经济领域、生产领域、流通领域非常活跃，第三产业日趋兴旺发达，城市交通、人口、市场、娱乐、环境、治安等一系列问题的日益突出，已远远超出单纯的行业性城市管理的覆盖范围。其二，不少城市发展出现了现代化、国际性的趋势。据不完全统计，自１９９０年以来，先后有４０多个城市提出建设现代化国际性城市，如北京、上海、天津、广州、厦门、深圳、大连等等。预计至２０１０年，我国城市现代化的水平将有较大的提高，并将达到中等发达国家城市的水平。目前，许多城市功能正日趋完备，不断向多种功能互补的综合性方向发展，社会结构也日趋复杂。这些对城市管理的科学性、有效性、开放性及服务性都提出了越来越高的要求。显然，围绕城市现代化展开的城市管理，是城市建设与发展的基础。城市经济的快速发展，以及城市国际化的全球性趋势，使得城市管理的对象、内容、范围、任务都空前繁重和扩大，必须建立适应城市现代化、国际化需要的城市管理新体制。
二、新形势下的城市管理模式
由上可见，重视城市管理，建立科学有序、先进高效的城市管理新模式已刻不容缓。这既是我国经济、社会蓬勃发展的迫切需要，也是城市建设不断扩大、深化的必然趋势。诚如一位市政专家指出的：城市管理是保证所有现代化城市经济活动正常进行的润滑剂，如果没有科学的管理作支撑，一个现代化城市是不可想象的。当务之急是积极探索并逐步建立与经济、社会、城市发展相适应的新型城市管理模式。
从长远看，我国的多数主要城市都在有计划地分阶段向现代化、国际性城市的目标努力。而从现实分析，市场经济运转体系正渐趋成熟，外向型经济格局已逐渐明朗。这对新型的城市管理体制提出了两条内在的要求：第一，新体制应是多层次、多功能、全方位的集中统一，能与国际惯例接轨；第二，新体制应能最大范围地辐射城区，服务周边区域。这个城市管理新模式类似于企业集团化管理，它将相关主管部门有机地结合成整体，既能完整地行使各自的职、责、权，又能统一协调行动，发挥强有力的联合效能，行使高层次的协调功能和指挥权力。它应具备如下四个缺一不可的功能：
综合协调功能。从人口流动到内外交通运输，从信息传递反馈到商品物资流通的市场，从能源供应（包括水、电、气等）到防治污染和绿化美化环境，从各项建设的规划到综合整治。如此广泛的内容与范围，决定了当前及今后的城市管理必须向综合性方向发展，方能涵盖城市现代化进程的方方面面。而如何对城市内各种现象进行宏观控制与微观管理，对城市发展过程中出现的各种问题采取有效方法加以解决，使城市在生活、工作、娱乐、交通等方面不断满足人民的要求呢？这就需要有一个超脱行业局限、能够统筹协调各个具体行业主管部门的机构，解决各行业职能交叉所引发的城市问题。如，按工商管理条例规定，只要具备场所、资金等条件，工商部门就照章准予办理营业执照。而实行市场经济后，各城市的个体户，尤其是第三产业方面像饮食、修理业等，数目骤增，引发了占道影响交通、违章搭盖妨碍市容、不讲卫生污染环境等社会问题，这些又非工商、交通、环卫、城建等部门所能独立解决，必须有一个权威性的协调机构，按城市发展及社会需要，调整各职能部门间的相互关系。
决策规范功能。１９９０年以来，我国的城市化速率显著加快，城区面积迅速扩大，城市人口急剧膨胀，现代化城市雏形正在形成。然而，人们的社会公德意识、行为文明程度尚未跟上，在法制建设尚不健全的情况下，城市管理机构应当承担起规范人们的行为，塑造城市形象的职责，引导城市居民树立文明意识。
监察执法功能。现代化的城市管理必然是法制化的管理，而目前我国城市管理的执法是分散的，有陷入单一、分专业执法的迹象，各城市都出现了由此而产生的推诿现象。笔者认为，为提高城市管理水平，有必要实行“一警多能”的综合执法，即由警察统一管理城市的交通、市容、卫生、治安等诸方面。在国际上，许多经济发达国家和地区（如日本、新加坡、香港）均实行这种执法形式。“一警多能”的特点是：实行集中统一指挥，发挥地段综合管理监督职能；避免政出多门，交叉管理；精简人员、财物；消除管理“死角”，执法权威性强。现阶段，一些城市已出现了由公安、交警、工商、城监等多个部门抽调组成的“综合执法队伍”，可以看作是向综合执法过渡的初期方式。实践也证明，综合执法队伍效率高、效果好。
城市管理是一项动态系统工程，随时会出现意料之外的情况，诸如垃圾死角、占道摊点等。在向现代化国际性城市迈进的过程中，也必然产生一些不可预料的问题。这些因素的存在，使得制定阶段性综合整治办法十分必要。城管部门应该对此集中研究、制定方案，统一指挥、指导，取得专项综合整治的最佳效益。
三、现阶段城市管理的工作重心
一个新型的城市管理模式非一朝一夕即可形成。从现在起，我们只有做好以下几个方面的工作，才能逐步使城管体制适应于、服务于经济建设和城市发展，才能保证城市现代化、国际化目标的顺利实现。
要拓展城市管理现代化的思路。城市规划是对城市未来发展规模、功能分区及性质定位的宏观控制，属前位性管理。因此，拓展城市管理思路的深广度十分必要，它可以免去许多后期补偿性城市管理的人、财、物的投入，成倍地提高城管工作的效益。还要看到，现代城市发展已到了向信息化迈进的阶段，电子程控运转系统、监探系统的应用日益深入，必须树立科学管理城市的意识。
还要建立城市管理的科学方法。实现由传统型向科学型、由单一型向综合型、由突击性向制度性、由随机性向规范化转变。这个转变过程，实质上是促进政府部门职能转化的过程。当区街、居委会等各级基层单位直接投入到城市管理工作中，市级政府就可以集中精力实施行业决策、协调、指导、监督，使城市管理既具合力又灵活开放，约束力强，权威性高，科学度大。还可以促成城管系统与社会之间的双向检查、督促，以杜绝城市管理时紧时松、治而复乱的现象，促进城管服务水平的提高。
现阶段尤其要强调以法治理城市。未来的社会是法制化的社会，未来的城市管理也必将在法制的轨道上运转。近年来，各城市相继出台了一些城市管理法规，但远远不能适应城市现代化进程的需要，还有很多法制盲区，法律效力也不够高，也尚未配套成系列，存在不少漏洞。因此，要狠抓法规的制定与贯彻落实，真正形成“有法可依，违法必究”的局面。