一方面，１２亿人乃至更多的人要吃饭；一方面，发展经济要占用耕地。耕地：我们的生命线 [复制链接]

第10版(农村经济)
专栏：保护耕地万里行

一方面，１２亿人乃至更多的人要吃饭；一方面，发展经济要占用耕地。
　　耕地：我们的生命线
国家土地管理局局长邹玉川
我国人多地少，又正处在工业化、城市化的初期，保护耕地客观上困难复杂。一方面，为保证１２亿人乃至不断增加的人口吃饭需要，耕地必须保持一定的数量；另一方面，经济要发展，必须占用一定数量的土地，包括耕地进行建设。由于耕地总量有限，要想保证能生产足够粮食的耕地，必须在控制非农建设用地供应总量上做文章。与此相应的是，同时，土地利用必须走节约、挖潜的路子，实现土地资源的集约利用，只有这样，才能做到吃饭建设两不误。
近年来，国家在耕地保护上，采取了一些有效措施，建立了占用耕地的限额审批制度、基本农田保护制度、占用耕地的补偿制度和废弃地复垦制度，取得了一定成效，基本上遏制了乱占、滥用土地的歪风，土地管理秩序有了根本性的好转。但从总体上说，保护耕地还没有成为全社会的自觉行为，盲目开发，乱占、滥用耕地的情况时有发生。尤其是前一时期乱设开发区，盲目开发商住房，造成严重后果：一方面，耕地大量减少；另一方面，土地市场中土地大量闲置。从各地调查情况看，全国不少省、区、市不同程度存在着土地闲置的现象，一些近年来粮食调入大大增加的省份，特别是沿海地区，情况更为严重。虽然国家土地管理局开展了非农建设用地清查工作，督促各地查荒灭荒，开展复耕工作，但由于土质、肥力已受到破坏，复耕难度很大，效果也不理想。
由于种种原因，对目前全国闲置用地的数量，尚难有准确的统计。但从各地调查看，一个基本的估计是，今后一个时期，严格控制非农建设用地数量，尽量不占或少占耕地，充分利用现有闲置用地，实行土地集约利用，在土地利用上是可行的。当前关键要转变认识，统一思想，注重解决以下问题：
一是受利益机制的驱动，许多地方政府把主要精力放在非农建设的土地开发上，不重视保护耕地，认为“种粮不如揽项目，搞开发”，“谁保护耕地谁就是保护落后”。如某地区土地总面积只有１．７万平方公里左右，但各市县的城市规划占地已达９５００平方公里。据国家有关部门统计，“八五”期间，南方各省减少的稻田达４０００万亩。二是在土地大量闲置的情况下，还热衷于铺摊子，乱占耕地的势头没有从根本上扭转。特别是一些沿海地区仍错误地认为土地闲置是由国家宏观调控政策引起的，加上闲置土地调整收回和复耕困难等原因，调整和利用措施不落实，普遍还在等待观望，希望政策放宽时再行建设。仅我们对沿海四省调查，闲置用地就在百万亩以上。这些地方，在土地大量闲置情况下，仍申请新的占用耕地计划指标，造成浪费。三是在土地违法行为中，以政府名义随意圈占耕地的违法行为是主要的。特别是一些县市政府领导人越权批地、干预土地管理部门执法的情况时有发生。并多采取瞒报的办法，躲避执法检查。如南方某省１９９２年、１９９３年、１９９４年三年净减少耕地１２３万亩，而上报的统计数只减少５８．２万亩。四是当前又产生了新的圈占耕地的苗头。一些地方大搞大型游乐项目、高尔夫球场等。小城镇建设在一些地方占地标准过高。某省提出，搞２００个小城镇试点，每个镇先圈地３００亩。如不尽快正确引导，又会引起新的占地热。
为实现“九五”期间乃至２０１０年我国粮棉油等农产品稳定增长，保障２０００年我国粮食产量达到４９００—５０００亿公斤的目标，“九五”期间必须做到开发复垦耕地与非农建设及灾害毁损减少耕地持平并有节余。五中全会提出的经济增长方式由粗放型向集约型转变的要求，为实现这一目标提供了良好的机遇。为保障非农用地供应总量得到控制，增强各地实现土地集约利用的积极性，我们考虑，一些关键性的措施有待提出落实，包括：
１．严格按规划计划供地。“八五”期间口粮调入大量增加的省、市、区和超计划占用耕地的，原则上不得再占用耕地进行非农建设，“九五”期间一般不再下达非农建设占用耕地计划指标。在这些地方的国家重点投资项目因特殊需要（线性工程、特大型项目）确需占用耕地的，由国家土地管理局会同有关部门在项目前期审查时专项下达指标。地方的重点项目因特殊需要确需占用耕地的，必须由国家土地管理局批准用地指标。一般性项目只能利用荒地和闲置土地，充分利用旧城区和老企业的土地，以提高土地的利用率，实现集约发展。
２．严格控制城市建成区占地面积。“九五”期间，现有大城市建成区面积基本上不再扩大，走内部节约挖潜的路子，不得再占用耕地。确实需要扩大面积的，由国家土地管理局会同建设部审查并报国务院审批。
３．小城镇新增用地要与居民点改造复耕土地持平并有节余。小城镇建设要依托原有的城镇，与农村居民点改造相结合，小城镇建设要尽量利用荒地，少占或基本不占耕地。
４．不符合中国国情的项目不供地。不得占用耕地和宜农荒地搞别墅和游乐项目，“九五”期间，停止向豪华公寓、别墅、高尔夫球场、各种游乐宫、游乐场供地。已批准的上述用地要进行专项清理，闲置不开发的要坚决收回。要制定对个人拥有住宅用地数量的限制。
５．要保证农地后备资源用于农业。宜农荒地的开发要按规划进行，凡适宜做耕地的，不得转作其他用途。不能用作耕地的，也要优先用于其他农业生产。只能用于非农建设的，要经过上级政府土地管理部门核准。
６．闲置土地要调整和收回。非农建设闲置的土地，要坚决依法调整和收回。凡是非农建设用地大量闲置的市、县，在闲置土地没有调整和充分利用的情况下，不得再批准征用土地。新建项目凡能利用闲置土地的，不得占用新的土地。
７．保护耕地要有一定的激励措施。国家对城市按建成区面积、等级收取国有土地资源占用费或者集中使用土地纯收益，用于土地开发和农业建设，对粮食调出省份可进行补贴。
８．保护耕地，领导负责。建立保护耕地的省、市、县长和土地局长的目标责任制，由组织、人事部门将保护耕地与考核领导政绩结合起来。对耕地不合理减少负有责任的领导干部，不得晋升。国家土地管理局要代表国务院对各级地方政府耕地保护和土地执法的情况进行检查。
９．破坏耕地要治罪。加快制定《土地法》和增加制定《耕地保护法》，建立对耕地的司法保护，建议通过全国人大增设“破坏耕地罪”，以打击惩处破坏耕地的行为。（附图片）