对行政诉讼的思考 [复制链接]

第9版(读者来信)
专栏：调查与思考

　　对行政诉讼的思考
《人民日报》于今年９月２日在读者来信版刊登了题为《佛山“香烟案”引发的思考》的记者调查。从发生在广东佛山市的这起行政诉讼案件看，行政诉讼的原告人尽管有理，胜诉也很艰难。行政诉讼的原告，是经过犹豫再三才做出这不得已的选择。公民甚至法人，一般不肯轻易使用法律手段解决同行政执法部门的争议。因为被告是握有某种权力的行政执法部门或政府机关。尽管行政诉讼的原告是经过反复考虑并有熟悉行政诉讼法的律师参与，才提起的诉讼，但败诉率却是较高的。究其原因，多是由于某些作为行政诉讼被告的行政机关同行政案件的承办人相互配合。真正由于原告方无理导致败诉的甚少，即使胜诉，原告方往往也要付出坚持控告和几经周折的沉重代价。有的基层人民法院，千方百计不受理对本辖区行政机关的起诉。有的法人组织起诉后，未经开庭审理，法定代表人即被撤职，使其中途夭折而不成诉。
从各地的情况看，目前行政诉讼中存在以下几个问题：
一、某些行政诉讼中的被告同行政案件的承办人私下配合。
《中华人民共和国行政诉讼法》没有规定行政机关成为被告后，包括其代理人在内的被告人不能同审理该案的人民法院及案件承办人单独接触。但即使有此种规定，也无法保证落实。笔者所参与的行政诉讼，曾遇到承办案件的人民法院或案件承办人与行政诉讼被告变相“联合办案”的情况。有的案件承办人暗中给被告人出谋划策，并亲自帮助行政诉讼被告调取证据材料，变相弥补被告人证据不足又不能继续调查取证的被动局面。甚至有的案件承办人公然帮助被告人制造伪证，或故意采纳伪证材料作为判决的依据。
二、有的行政诉讼被告不能或不能完全举证时，个别行政案件承办人为其搜集证据。
行政执法机关应对自己的具体行政行为承担完全的法律责任。即是说，行政执法机关的任何作为和不作为均应有法可依，并且对其行政行为所针对的事件负有了解事实真相的义务。在成为被告后，对原告人主张所涉及的事件真相还不清楚，理应承担失职之责，人民法院替被告搜集证据，显属行政司法权限模糊不清。人民法院应就行政机关成为被告前的行为，以及这种行为的依据进行审查与核实，不应超越行政权限履行本应首先由行政机关履行的职责。只有这样，才能使行政机关谨慎尽职和正当运用权力，才能逐步消除或限制滥用行政权限的不正之风。
三、行政诉讼被告仍继续享有针对原告人的行政处分权。
行政机关成为被告后，在生效的判决产生前，其针对原告的继续处罚权应暂时被剥夺，只有这样，才能保证司法公正不受干扰。
仍以“佛山烟案”为例，在原告人对佛山市工商局非法没收并单方拍卖价值１５０万元的卷烟的行政行为提出起诉后，人民法院裁定中止审理，而且责成被告人做出行政处罚决定后再行审理。首先，佛山工商行政管理局不做处罚决定没收他人财产又擅自拍卖，甚至通过公安部门拘禁控告人胁迫其就范，违法性显而易见。原告人就此进行控告是必胜无疑的。但中止审理令被告做出处罚决定，这就一方面弥补了被告的过失，另一方面又迫使原告人只能针对其处罚决定而变更诉讼理由。特别是令被告人补办处罚决定，极易于造成少数人滥用行政权对原告人进行报复和胁迫。
四、一些基层人民法院不能及时立案，使行政诉讼被告一方有了压制、淹没原告诉权的机会。
一般地说，行政诉讼的原告不是出于迫不得已或十分紧迫的情况，决不轻易对行政机关提出起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条规定：“人民法院接到起诉状，经审查，应当在七日内立案或者作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可以提起上诉。”但是，有些基层人民法院收案后却常常拖延立案。
解决行政诉讼中存在的这些问题，关键是提高对行政诉讼特点的认识，加强行政诉讼的执法力度。
一、行政诉讼被告的特殊性。
行政执法机关和其他行政机关，在成为行政诉讼的被告之前，与被其处罚或接受其监管的公民或法人组织并非对等的主体。即是说，行政执法机关是根据宪法和法律的授权履行职责的。任何公民和法人只有接受监管的义务而无拒绝接受监管的权利。这不同于民事合同双方主体的地位，任何公民和法人不得以与行政机关无合同约定为由拒绝接受相应的行政机关的监管和处罚。如发生争议，只能依照法律程序提起诉讼。非依法律程序而拒绝服从监管和处罚就要承担相应的法律后果。这并非违背“法律面前，人人平等”的原则，因为行政机关的特殊职权，也是法律赋予的。因此，行政诉讼的被告同一般民事被告的主体在发生诉讼前的地位是不同的。
二、成为行政诉讼被告的主体，其诉讼权利受到法律的一定限制。
由于行政机关是享有某种特权的主体，一旦成为被告，即应暂时“剥夺”其某些特权。这是由于行政机关成为被告后，已由不平等的主体转化为平等的诉讼主体，即原、被告关系。如其还享有某种特权，将影响原告方的权益和公正审理案件。其行为是否正确，只能由体现公正的第三方人民法院来判定。
行政诉讼法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”
该法第三十三条规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”
上述规定，显然同一般民事诉讼的谁主张事实谁举证和并不限制任何一方在诉讼中搜集证据的司法原则不同。这是由于，没有任何行政机关可以超越法律，没有任何行政权力是不受监督和制约的极权。任何行政机关都应克己奉公带头守法，凡属代表行政机关的具体行政行为，均应有法可依。反之，则应承担败诉责任。
同时，在诉讼发生后，已成为被告的行政机关不能依据行政权限的便利调取和改变证据，因为其行政权限的优势很容易左右证人证言或其他证据材料，将导致影响司法公正。即使行政机关有理但证据不足亦应承担相应法律后果。因为政府机关办事轻率不顾及事实和后果的行为不应受到鼓励和保护。
基于对行政机关应时刻对法律和人民负责的严格要求，其所做出的任何行政行为只能是正确的、合法的和严谨的。所以行政诉讼法第五十条进一步规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”不正确的决定，不能通过调解确认其正确。而正确的决定，必须执行，不能通过调解而撤销。政府行为的严肃性必须充分体现。
北京大成律师事务所郭永昌