哈尔滨铁路稽核局监察工作经验 [复制链接]

第3版()
专栏：

哈尔滨铁路稽核局监察工作经验
中央人民政府政务院人民监察委员会办公厅
哈尔滨铁路稽核（监察）局的工作，是在中长铁路监察工作的基础上建立起来的。中苏共管的中国长春铁路公司成立后，鉴于当时中国铁路的经营方法和管理制度相当混乱，干部的政治、思想和业务水平不高，亟需加强对企业的监督，就根据苏联国家监察制度的先进经验结合我国铁路的具体情况，一九五○年五月成立了监事会及其工作机构——稽核局的组织。自一九五○年五月至一九五二年底，稽核局仅通过事先事后的检查工作，就揭发了盗窃物资、伪报生产成绩、违反定员纪律、规章制度和无计划或超计划开支等事项所造成的损失、浪费和不应支付的款额共达六百二十四亿余元；未同意支付的单据款额达二百四十二亿余元；追回各种损失、欠款约计三百七十余亿元；在审查生产财务计划和定员草案时提出的各种建议，更给国家节约了大量的财力、人力、物力。如在两年多时间中，即建议裁减了浮多人员六千二百四十八名，节约了年度工资总额一百八十五亿余元。
一九五三年起，中长铁路移交我国后，中央人民政府铁道部为了巩固和推广这一先进经验，即在原中长铁路公司监事会与稽核局的组织和业务基础上，建立了哈尔滨铁路稽核局。它受铁道部直接领导，对哈尔滨铁路管理局系统和哈尔滨机车车辆修理工厂、大连机车车辆制造工厂（现归中央第一机械工业部管辖）进行全面的监督。哈尔滨铁路稽核局在一九五三年内在事先和事后的监督中，防止了不合理开支达一百五十二亿九千余万元；揭发账外材料、黑金库、黑仓库、无计划或超计划修建开支、浪费、伪报、贪污、盗窃等事件，款额达六百二十二亿余元；揭发各种损失、欠款计五十二亿余元，其中经过努力已追缴回四十二亿余元；根据检查资料建议裁减的浮多人员计四千零九十七人，节约年度工资二十二亿九千余万元。中长铁路和哈尔滨铁路两个时期的监察工作，不仅揭发了以上的许多问题，防止和避免了国家资财的许多损失。同时，还教育和提高了干部经营管理社会主义企业的水平，帮助改善了企业的管理工作。目前，哈尔滨铁路各单位广大职工已普遍树立了严格遵守财务制度和贯彻计划管理与经济核算的观念，并增强了爱护国家财产的责任心。这就给该路局完成并超额完成生产财务计划、减少超支浪费、为国家积累资金提供了重要保证。
该局之所以能够取得上述成绩，是与下述重要经验分不开的：
一、任务明确具体
哈尔滨铁路稽核局有一个成熟的工作条例，作为自己监察业务活动的法律根据。这个条例是按照原中长铁路稽核局工作条例拟制的；而中长铁路稽核局的工作条例又是根据苏联监察工作先进经验结合我国铁路实际情况而制订的。在这个条例中除了规定稽核局的基本任务是对哈尔滨铁路各单位及两工厂的国家资财的收入、支出、保管、统计以及管理工作进行事先和事后的监督外，还详细地规定了稽核局应负的职责。这样既能使其在工作上有所遵循，便于进行工作，同时也明确了监察机关只能对监督检查中所揭露的问题提出改进工作的建议，决不代替行政解决或处理任何问题，因而也就划分了监察机关与被监察机关的职责范围，保证了企业指挥的统一。为了保证完成监察机关所负的职责，条例中还规定了监察工作权限：总稽核有权对被监察单位进行计划的或突然的检查；在进行监督检查工作时，各级行政人员须提出有关的统计资料、各种文件和书面说明；各单位的开支不经稽核人员的同意，则暂时不能支付，而需报请上级解决，经过上级机关与监察机关商讨批准后，方得支付；总稽核的意见为解决一切争执问题的最后决定……等。这就有力地保证了监察工作的顺利进行。
二、组织系统的保证
哈尔滨铁路稽核局是由铁道部直接领导，以独立、垂直的组织系统，在各铁路分局设立沿线稽核室，在各基层单位派出驻在稽核员，对哈尔滨铁路管理局系统及两工厂进行监督。监察机关把自己的干部直接派到各企业部门执行监察任务，这就使监察人员不受被监察机关的拘束，脱离本位主义和地方主义的影响，解除各种顾虑，坚持国家利益，向一切违背国家利益的不良现象进行斗争。因为往往有些机关和工作人员存在着本位主义和地方主义的思想；有些企业的领导同志对下级人员的缺点和错误抱着迁就的态度；有些同志则自己存在着官僚主义作风，对自己工作上的缺点和错误不但不进行自我批评，反而替错误辩护；另外，的确也有不少单位和工作人员的错误，是和领导上的错误分不开的。为此，只有监察人员不受被监察机关拘束，才能更好地、有效地发挥监察工作的作用和力量。
中长铁路和哈尔滨铁路三年多来的监察工作经验，已经充分证明了独立、垂直的组织机构的优点。例如：一九五二年十月，昂昂溪工务段段长未经上级批准和取得驻在稽核员的同意，私自与某工厂签订了承做该厂暖气管工程协议一件，用线路维修计划中的人工制造；收到的工程费也未交会计收账，存于工会，企图隐瞒上级，作为单位的小家底，严重地违反了国家的财政制度。昂昂溪地区驻在稽核员曾先后用口头和书面向该段长建议改正错误，但该段长不仅未接受建议，反动用这笔款购买了收音机。由于监察人员的坚持原则，最后终于纠正了这种违反国家财政制度的行为。如果监察人员是这个单位的干部，受这个单位领导，那他们对这个单位的负责人就不容易进行这种坚持原则的斗争。
同时独立、垂直的组织机构，精干灵活，领导集中，上下联系密切，掌握情况全面及时，便于指挥。因此哈尔滨铁路稽核局目前虽只有工作人员一百五十四人，但却可以对拥有十多万员工的哈尔滨铁路管理局系统和两个机车车辆工厂发挥很大的监督作用。
三、一套科学的监督方法
稽核局是通过对生产财务计划的制定、执行和总结进行经常的、有计划的监督检查，来实现其对国家资财的收入、支出、保管、统计，以及企业管理工作的监督任务的，目的在于及时发现或预防问题的发生。它的主要工作方法如下：
（一）审查生产财务计划
根据中长铁路公司章程的规定，管理局年度生产财务计划草案在未送上级审核批准之前，应送交监事会审查，并由监事会提出建议。监事会在审查年度计划草案中，要掌握全国经济建设发展的情况和铁路沿线的经济状况，根据国家对铁路的要求（上级控制数字）和上年度计划与实际完成的数字，以及铁路现行技术设备、将来可能增加的技术能力、铁路内部可能挖掘的潜力（职工的发明创造、合理化建议、劳动竞赛等）……，对计划中各种生产指标、收入、开支和利润积累，逐一地进行详细的分析研究，指出计划中的缺点，并提出合理可行的建议。如果发现计划草案中各种生产指标不符合整个国民经济计划的要求；发现生产总值、劳动计划与工资计划不是根据充分利用铁路内部资源和生产设备能力规定的；或者发现没有考虑合理化建议对于技术作业影响的程度，以致影响合理地提高劳动生产率；以及发现计划的编制只是单纯地从哪一天、哪一个月、哪一个季度的条件出发，按算术平均数计划，而未以先进的平均定额作为计划的根据等，监事会就要立即指出，并提出合理的建议。如果发现计划重复和误列，说明书与计划表数字不符，计划遗漏，以及过多地把支出编列在其他项目内而不加以说明等，监事会也要予以指出，提出实际可行的建议。经过这样对年度生产财务计划草案的认真审查，不仅提高了工作水平，节约了开支，增加了利润，而且对改进铁路的计划工作起到很大的推动作用。
（二）日常监督
哈尔滨铁路管理局系统现有大小经济核算、会计决算和报销等业务单位一千三百八十个，稽核局在其中三百四十个较大的单位派有驻在稽核员进行日常监督工作。日常监督就是由驻在稽核员根据国家政策法令与生产财务计划，对企业单位的各种现金收支、物品销售和订购、合同和契约的签订等生产财务交易行为的一切文件单据，实行事先审查。审查这些交易行为是否符合计划，是否合于需要、可能与节约的原则；审查有关支用钱款的计划是由谁颁布的，各项拨款是否为生产和工作所需要。这些交易行为不取得驻在稽核员的同意是不能办理的。日常监督并不只局限于单据的审查，还要善于主动地依靠党组织，组织与领导不脱产稽核员（人民监察通讯员），并深入到车间去检查生产进度和技术指标，从生产过程中了解各项开支是否合理和必要。如果发现某项工作有缺点，就向该单位负责人提出改进的意见；如果发现某项会计科目已接近计划定额时，就提起单位首长与总会计注意，并协助其研究防止超支的办法。
在企业中实行日常监督的结果，使各企业单位都树立了新的风气，首先使企业单位的负责人认识了自己对国家财产应负的责任，绝不能以自己主观的愿望，随意开支，使国家财产遭到不应有的损失。特别是在计划管理与各种制度不健全的单位，更加促进并帮助了负责人及会计人员坚持各种制度并改进经营管理的状况，加强了他们的国家整体观念和财政纪律观念，从而防止了许多贪污浪费等情事的发生。
（三）部分文件检查
部分文件检查是由于工作的需要或得到某些反映而对企业的某项工作所进行的检查。文件检查并不是局限于检查文件，而且还必须进行实地实物的检查。只有善于采取这两方面对照的方式进行，才能做好检查工作。部分文件检查的工作种类很广泛，对企业的各项工作，如人事定员、劳动纪律、材料、燃料、产品质量、生产节奏、现金管理、潜在资财，以及某一重要法令或部、局颁布之章则制度执行情况等，均可选择重点，进行专门的、深入的检查，从而揭发问题，并提出改善工作的建议。
哈尔滨铁路稽核局在一九五三年一月至九月间共进行了一千六百十七次部分文件检查，揭发和纠正了大量的各种账外材料、黑金库、无计划开支等。监察人员通过这种检查，也逐渐积累了各项工作的检查经验，由不会作全面文件检查进到能作全面文件检查。这种检查方式在目前一些监察工作机构刚建立、力量不足、缺乏经验的情况下，是很适用的。
（四）全面文件检查
全面文件检查是为了定期或不定期考查企业的一切业务活动和各个部分工作而进行的检查。这是一种较复杂的检查工作。通过这种检查，能揭发和纠正企业单位各项工作上现存的缺点以进一步发掘各种工作制度上的缺陷，并提出全面的改进工作制度和巩固经济核算制的建议。
在每次检查时都作具体的检查提纲，并组织检查小组，必要时还吸收有关的技术人员组织联合组。如检查机务段时，在组内编入机务工程师、热力技术员、经济计划员及其他有关人员参加检查。在检查开始时，先由检查组向被检查单位负责人说明来意，要求其提供资料，并请求党委发动党团组织配合与支持检查工作。与此同时，即派人对该单位的金库实行突然的检查，以防止出纳人员私自动用库存现金而临时弥补的弊端。另外还检查暂付预支金，检查其领款用途是否妥当，上次预支是否已报销，是否还有欠款，报销单据是否完整及有无重复报销等。为避免个别预支人员私自挪用公款，还会同该单位总会计进行实地抽查。
接着就根据检查提纲分别进行各项工作的检查。首先是由审查分析决算报表入手，发现问题，然后按照问题的严重程度，顺序地把问题追透，研究问题发生的根源。如分析时发现某产品完不成计划任务或消耗材料超过标准较严重，就先仔细追查这个问题，深入地发掘其根源。通过这一审查，要判明其会计统计工作的好坏，人员能力的高低和资金来源及其使用的状况等。
其次是详细审查各种单据、收支传票、转账传票和账簿等。在每次检查中多采取各种单据、传票和账簿对照的审查方法来发掘问题。这种检查可以发现是否有伪报、贪污舞弊等情事。过去用这种方法曾揭露不少的错误与缺点。
再即进行实地实物的检查。因为有的企业单位账面报表作得很好，但和实际情况不一致，为了证明这种情况，还要清查仓库的材料物资等，用实际的资料来与会计统计报表对照，以判明其正确性。
在文件检查中应当查明企业单位的生产财务计划编制和下达、执行的是否及时和正确；查明各项指标完成的实际情况和企业的整个经营管理情况及其经济活动的结果与财政状况；检查其对政府政策法令和上级命令是否忠实执行，以及对监察机关的建议的执行情况和改进工作的情况；最后还要对该企业单位的基本优缺点及其原因得出切合实际的结论。
无论是全面文件检查或部分文件检查，在检查工作完毕后，都要实事求是地把检查结果作成记录。这是文件检查工作中最重要的一件工作。如果记录编制的不好，就会大大地影响检查工作的效果。作记录时要注意既不夸大也不缩小，并切忌主观臆断。为了慎重起见，记录编制后须由被检查单位负责人和总会计签字，他们有不同意见可在记录之后提出书面说明。稽核员不能在记录中记入检查的结论或提出建议事项，只能根据记录和对方的说明，拟具建议信草案，并经领导者批准后，向被检查单位领导机关发出。这些建议信都要求各被检查单位的领导机关在一定时期内提出相应的改进工作的具体措施，并责成驻在稽核员或组成专门小组予以监督检查。这样就可以督促被检查单位重视与执行各项建议事项。监察机关不代替行政部门直接处理问题，以保证企业指挥的统一，避免职责范围划分不清的现象。
在每次全面文件检查后，各被检查单位的负责人要召开干部会议，会上由检查人员就检查结果作总结性的报告，严肃地展开批评与自我批评。过去经验证明这是一种很有效的改进工作的方法。在检查中如果发现有轻微的贪污和盗窃等行为及其他违反纪律的情事，则建议该单位领导机关予以适当处理；对情节严重须受刑事处分者，则将有关记录及证件提送司法机关处理。
（五）审查年度、季度总结
审查生产财务计划完成情况的年度、季度总结（决算及资产负债表），分析整个企业的经济活动与财政状况，揭露业务中的缺点、错误，找出原因，作出结论，提出下一年度或季度的改正和弥补缺点的意见，这对以后计划的执行与改进企业的工作有很大帮助。企业单位一般是习惯算数字，利润数字大就满意。但稽核局通过审查决算，就可以判明其利润来源是否正当。如某单位取得利润很多，结果查明其主要生产指标未完成，或为了多得利润而降低了产品质量，以及不正确地节约职工的保健费、技术安全费等，这就要提出批评。审查决算也就是对生产财务计划执行的整个过程进行一次最后的检查。
审查企业的生产财务计划，监督生产财务计划的执行，即进行日常监督与事后的部分文件检查和全面文件检查，最后对生产财务决算进行总结性的审查，这些都是密切联系着的。这是一套积极的、严密的、科学的监督方法。
四、依靠广大群众进行监督
为打下监察工作的群众基础，哈尔滨铁路稽核局还建立了不脱产稽核员（监察通讯员）工作和处理人民来信工作。通过这两项工作来实现自下而上的监督。现在哈尔滨铁路各单位不脱产稽核员有一千零九十五人，他们在一九五三年中揭发的问题已有二千四百八十六件。不脱产稽核员按生产单位建立小组，由驻在稽核员领导其日常工作，每月都要召开一次小组座谈会，交流工作经验。在会上由驻在稽核员说明本月份监察工作的中心任务，要求大家事先注意搜集有关材料。稽核局对工作积极有显著成绩的不脱产稽核员，经征得原单位党政领导上的同意，还进行物质的奖励。
关于处理人民来信工作，稽核局的工作条例中规定：哈尔滨铁路管理局系统及机车车辆修理工厂、机车车辆制造工厂员工以及个别公民提出有关改善铁路工作或有关铁路人员行动问题的意见，稽核局及沿线稽核室所有工作人员必须无条件地接受并进行调查。哈尔滨铁路稽核局在一九五三年中共处理了人民来信四百二十件，已有百分之八十九结案。如人民来信揭发了长春分局调度员和铁岭值班站长严重的本位主义，经稽核局派人检查证实后，即建议管理局给有关过失人员以行政处分，对克服本位主义起了良好作用。
经验证明：监察工作和群众的监督结合以后，就扩大了监察人员的眼界，加强了监督的力量。有许多问题不容易被监察人员查觉的，不脱产稽核员和人民群众都会反映出来。
五、严密的内部工作制度
哈尔滨铁路稽核局内部不仅有一套科学的严密分工，而且内部工作制度上还具有下列优点：
（一）有计划地进行监督
稽核局每季度都制订监督检查工作的具体计划。这项计划就是稽核人员的行动纲领。稽核局的工作计划的特点是明确、具体。它不仅规定了什么时候对哪个地方进行哪一种检查，而且规定了各项工作的执行人和处理办法。如哪些人负责哪些地方和哪些问题的检查，由谁负责运输营业作业分析或决算分析，检查结果由哪些人在什么时候处理完毕，都有很具体的规定。因此稽核局及其所属各单位在每个季度内开始第一阶段工作时，即能联想到第二、第三阶段的全部工作如何做法。每个人也都心中有数，知道他什么时候干什么事，因而就能够积极创造条件（包括了解情况与熟悉业务或请老师讲授等）来争取更好地完成任务。因此工作效率高，没有什么“间歇”的现象。
稽核局无论在计划全面文件检查或部分文件检查时，一般都是结合中心任务采取统一行动。如在第一季度为了打下节约开支、降低成本的基础，就计划抓住全路的资金、材料、燃料、定员与行政费用等几个重点进行检查。为了防止许多季节性的问题（如夏季防汛、冬季防寒等准备工作）影响全路运输营业工作，就事先计划采取统一的步调，大力进行检查。
（二）组织竞赛、挖掘潜力
有了具体的工作计划，就要组织力量，发挥潜力，执行与贯彻这一计划。稽核局是采取劳动竞赛方式来鼓舞监察人员的积极性与爱国主义热情，保证完成与超额完成计划任务的。
稽核局规定有竞赛的基本项目和指标，但它是随着监察工作的发展而改变着的。如这个时期要加强事先稽核工作或要加强组织不脱产稽核员的工作，那就在“事先稽核主动发现问题”或在“不脱产稽核员的工作”这个项目上适当地提高它的指标，这样就更加引起监察人员在这方面的重视，从而保证了这个工作的提高。
在竞赛中规定以每一监察机构和监察人员能不能及时完成计划或临时任务作为评奖的标准，而且严格规定：对完不成任务、没有局的指示而擅自变更计划、未能及时提出月末总结报告和伪报材料者，都要取消竞赛资格。竞赛中还特别强调监察工作的质量：不仅要按照计划完成任务，而且着重审查“工作是否深入”、“是否发现重大问题”、“效果如何”以及“改进情况如何”等。竞赛结果，对于有显著成绩的组织或个人要给以精神或物质奖励，并由总稽核亲自或派代表召开大会授奖，鼓励慰勉，指出优胜的原因与今后应克服的缺点。竞赛和奖励的办法，既能鼓舞工作人员的积极性，又能提高工作人员的纪律性。
（三）以科学的方式来总结工作
稽核局在工作告一段落时，都要进行总结。总结工作的方法，是以统计表格总结工作，并附以简要的说明，说明书的写法要求简单明了、短小精悍。这种表格总结方式，既能表达整个报告期间的工作情况，又能简便及时，不仅节省了总结过程中时间上的浪费，而且还减少了总结工作中许多困难。通过这样一个总结方法，再加上各种工作资料的及时综合，就能充分地利用这些资料，不断地来研究问题的发展规律，用以指导下一季度的工作。
中长铁路苏联专家所辛勤努力创立的监察制度，是把苏联先进的监察制度和经验运用于我国铁路企业的成功范例。这个制度对保护国家财产起到了很大的作用，并对企业行政领导贯彻经济核算制和计划管理有很大帮助。虽然这只是在我国铁路企业实行成功的监察工作经验，但是它的一些基本原则和做法对我国其他的企业也是适用的。这一制度将在我国企业中逐步地推广起来，使监察工作在实现国家总任务中起到应有的作用，使监察机关在党的领导下成为党监督企业、监督国家政策法令执行的有力助手。