关于中央与地方关系的思考——学习江泽民《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的体会 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：学习贯彻十四届五中全会精神

　　关于中央与地方关系的思考
——学习江泽民《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》的体会
陈顺武
江泽民同志关于《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》一文，全面、深刻地论述了中央和地方的关系，是引导中华民族走向２１世纪的纲领性文献。认真学习江泽民同志的重要论述，具有非常重要的现实意义和深远的历史意义。
正确处理中央与地方的关系，充分发挥中央与地方两个积极性，直接关系到国家的统一、民族的团结和全国经济的协调发展
中华民族历经沧桑几千年，其间经历过多次盛衰。在整个封建社会，集权与分权、设藩与削藩、割据与反割据的斗争，成为困扰历代王朝的一个重要问题。地方割据导致了全国经济联系的中断，阻滞了经济的发展和社会进步。每当中央权威得到加强的时候，社会就会出现一个比较稳定的发展时期；而每当中央权威受到削弱的时候，社会就会出现发展的停滞状态。近代中国封建割据、军阀混战，成为中国落后挨打的重要原因，严重影响了中国社会的现代化进程。新中国的成立，自从我们党成为执政党，成为全国团结的核心力量，四分五裂、各霸一方的局面就结束了。我们党历来十分重视处理好中央与地方的关系。在正确处理中央与地方的关系方面，我们党既有丰富的成功经验，也有一些值得总结的教训。在建国初期，我们在许多方面学习苏联经验，实行了高度集权的计划经济体制，这对集中必要的财力和物力，迅速把国民经济搞上去起了积极作用。但毋庸讳言，在学习中有一定的教条主义。计划经济体制模式化的结果，是地方没有自主权，社会缺乏生机与活力。１９５５年底，毛泽东同志就发现了这一问题，提出“以苏联为鉴戒，总结我国已有经验”的指示。在听取各部委汇报和深入调查研究的基础上，１９５６年毛泽东同志发表了《论十大关系》一文，明确指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”可惜的是，１９５８年走了一个极端，来了个权力大下放，在十几天时间内，将绝大部分中央企业事业单位下放给地方，造成混乱。以后就不再注意扩大地方权力了。中央高度集权的管理体制必然导致官僚主义。关于这一点，邓小平同志有过深刻的分析。他说：“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。——它同我们长期认为社会主义制度和计划管理制度必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切关系。”党的十一届三中全会以后，为了克服中央权力过分集中带来的弊病，充分调动地方在经济和社会发展中的积极性、主动性、创造性，我们实行了权力下放的政策，有力地推动了改革开放和经济建设。但是，由于一些具体制度不够完善，特别是财政上的放权让利政策，导致中央财政收入占整个财政收入的比重偏低，致使“诸侯经济”现象有所发展，地方主义和分散主义有所抬头，一些地方出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的问题；有些应该由中央集中的权力集中不够，在基本建设、产业发展等方面存在过于分散的现象。实践表明，扩大地方的权力要适度，应以不影响国家必要的集中统一为前提，而不能走到地区分割半分割的状态去。只有正确处理中央与地方的关系，充分发挥中央与地方两个积极性，才能确保国民经济持续、快速、健康地发展。
正确处理中央和地方关系的总的原则是：既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力
中央与地方的关系，实质上是全局利益与局部利益的关系，二者既对立，又统一。我国是一个人口众多，经济发展很不平衡的大国。正确处理中央与地方的关系，必须坚持体现全局利益的统一性前提下的灵活性、多样性。
坚持体现全局利益的统一性，核心是要维护中央权威，确保中央政令畅通。邓小平同志曾指出：“改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？不能搞‘你有政策，我有对策’，不能搞违背中央的‘对策’，这话讲了几年了。党中央、国务院没有权威，局势就控制不住。”维护以江泽民同志为核心的党中央权威，确保中央政令畅通，这是中华民族生存和发展的基本条件，是确保国家安全、社会政治稳定和经济协调发展的需要，是坚持党的“一个中心、两个基本点”的基本路线一百年不动摇的根本保证。同时，全国经济是一个有机的整体，宏观调控权必须集中在中央。中央政府通过制定和实施全国性的法律、方针、政策和强有力的宏观调控保证总量平衡和结构优化，维护全国市场的统一，促进国民经济有序运行和协调发展。
随着改革开放的深入和社会主义市场体制的建立和完善，在意识形态领域，人们的价值观念也发生了深刻的变化。由于利益主体的多元化，也必然引起人们价值观念的多样化趋势。因此，坚持体现全局利益的统一性，就要求我们在思想文化领域必须弘扬主旋律，坚持不懈地用邓小平建设有中国特色的社会主义理论武装全党，坚持不懈地以爱国主义、集体主义和社会主义价值观教育干部和人民。这既是我们正确处理中央和地方关系的思想基础，也是维护国家统一、民族团结的思想保证。
强调坚持体现全局利益的统一性，强调维护中央的权威，决不是把应该赋予地方的权力收上来。恰恰相反，它要求在坚持统一性前提下给地方有更多的灵活性，在合理划分中央和地方职责权限的基础上，充分发挥两个积极性。关于这一点早在１９５６年，毛泽东同志就说：“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”“……必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。”邓小平同志指出：“我国有这么多省、市、自治区，一个中等的省相当于欧洲的一个大国，有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下，在经济计划、财政、外贸等方面给予更多的自主权。”江泽民同志说：“我们国家大，人口多，情况复杂，各地经济发展不平衡。赋予地方必要权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性，有利于增强整个经济的生机和活力。”统一性指导下的灵活性和多样性表现在经济社会生活两个层次。首先，地方有权根据国家产业政策制定当地经济发展战略，选择区域经济发展模式。地方政府的主要职责是完成中央宏观调控下达的任务，在中央大政方针的指导下，组织好地方区域经济的发展。地方政府有权根据国家的产业政策，积极稳妥地发展区域经济；根据党的干部政策，选拔和用好干部；加强投资管理，搞好本地区公益性、基础性项目建设。其次，地方有权根据国家宪法和法律，以及中央的大政方针，制定有效管理当地社会生活的法规和章程，促进社会公正、安全、文明、健康发展。从我们目前所处的特定历史阶段出发，坚持灵活性和多样性原则，必须正确处理好部门与地方的关系，既反对损害国家全局利益的地方利益，又反对损害国家全局利益的部门利益。毛泽东同志曾经指出：“现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办。——各部不好向省委、省人民委员会下命令，就同省市的厅局联成一线，天天给厅局下命令。这些命令虽然党中央不知道，国务院不知道，但都说是中央来的，给地方压力很大。”因此，要按照精简、统一、效能的原则，进一步调整和改革政府机构，把政府综合经济部门逐步调整和建设成为职能统一、具有权威的宏观调控部门；把专业经济管理部门逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织。凡是同地方有关的事情，中央各部都要先同地方商量。要通过改革，改变部门等于中央的现象，使代表国家行使职能的部门具有高度的权威。不具有政府职能的经济实体或自律性行业组织，则不应该再对地方行使权力。
正确处理中央和地方的关系，就要求从我国的国情出发，树立全局观念，坚持各民族共同繁荣和发展的方针，反对危害国家统一、民族团结的各种错误言行
首先，中央与地方关系采取何种具体模式，要坚持从中国的实际出发，走自己的路。过去，照搬照抄苏联的模式，实践证明，不行；同样，今天也绝不能照搬照抄西方资本主义国家的模式。
在处理中央与地方关系问题上，西方国家也是很注意的。“它们的制度和我们的制度根本不同，但是它们发展的经验，还是值得我们研究。”但研究是为了借鉴，绝不是照搬照抄。中央和地方的关系，从一定意义上讲，也是集中与民主的关系。在正确处理中央和地方关系时，我们要特别应警惕国内外敌对势力利用所谓的“民主”对我搞“西化”、“分化”的图谋。邓小平同志曾经指出：“要求世界所有国家都照搬美、英、法的模式是办不到的。世界上那么多伊期兰国家就根本不可能实行美国的所谓民主制度，穆斯林人口占了世界人口的１／５。中华人民共和国不会向美国学习资本主义制度，中国人口也占了世界人口的１／５。还有非洲，非洲统一组织的强烈的普遍的呼声就是要求别国不要干涉他们的内政。这是世界局势的一个大背景。”江泽民同志也说：“关于世界上实行哪一种社会制度的辩论，过去有，现在有，将来也会有。问题是有些人在看待中国民主制度时，总带有一定框框，总认为完全照搬西方就是民主，否则就是不民主，这种观点是片面的、不客观的。今天的世界是千差万别、丰富多彩的世界，民主不应当、也不应该只有一种模式。”从实际出发，选择适合中国国情的中央与地方关系模式，是我们处理中央与地方关系必须遵循的根本原则。我们决不能实行西方资本主义国家的联邦制或邦联制，更不能实行所谓的“分权”、“分治”；同时，也不能再回到过去高度集中的模式上去。而是要在国家宪法和法律的框架内，合理划分中央和地方的职责权限，确立一种充分调动中央和地方两个积极性的模式。
其次，必须坚持各民族共同繁荣和发展的方针，既反对大汉族主义，又反对民族分裂主义。我国是一个统一的多民族国家，中华民族是历史上各民族经过若干次迁移与融合形成的伟大的命运共同体。各民族共同参加了统一民族国家的缔造和发展过程，而又在统一的中国中发展。在我国社会主义现代化建设的伟大实践中，我们进一步找到了解决民族问题的正确途径。邓小平同志指出：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国的联邦制度，而是民族区域的自治制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的国情。”正确处理中央与地方的关系，必须正确处理好各民族共同繁荣和发展的关系。实行民族区域自治，是实现各民族共同发展的有效形式，必须继续坚持和完善。民族区域自治不等于分权和分治。当前，国际敌对势力妄图利用民族、宗教问题对我国搞颠覆破坏活动；国内一些反动势力也企图以民族宗教问题为幌子制造动乱。对此，我们必须有清醒的认识。
第三，必须坚持充分发挥中央和地方两个积极性的方针。中央在制定政策时要充分考虑地方合理的利益和要求，地方要自觉服从和顾全大局，正确运用国家赋予的必要权力，调节好本地区的经济活动。这里，最重要的一点是，必须树立全局观念，全国一盘棋的思想，坚决克服只顾地方利益不顾全局利益，搞“上有政策，下有对策”等错误做法。凡是从局部看是有益的，而从全局看是无益的事，局部应服从全局，坚决不办，绝不允许存在损害国家全局利益的地方利益或部门利益。只有这样，才能使国民经济既生机勃勃，又持续健康地向前发展。