城市建设市场化道路探寻 [复制链接]

第6版(学术动态)
专栏：探索商榷

　　城市建设市场化道路探寻
陈文宪
城市是一定地域的经济、政治和科技文化的中心。但是，长期以来，我国许多城市由于城市建设与国民经济社会发展严重脱节，致使基础设施落后，严重制约了城市的发展。这与我们缺乏城市研究，缺乏理论指导是有关的。近年来，许多学者和实际工作者进行了有意义的探索，发表了各种看法。这里，我们对温州市走一条城市建设市场化的新路子，进行研究与评剖，以供借鉴。
一、目标与管理机制
城市建设市场化必须明确一个目标，即在较短时间内建设一个现代化都市。这一目标包括，以市场为导向，进一步提高城市开放度，扩大城市综合功能，加速实现现代化，使之在一定的区域范围内，发挥金融、商贸、信息、旅游等中心城市作用，更好地利用国际、国内两种资源和两个市场，在更广大的区域实现生产要素的合理流动和优化组合，形成强大的经济辐射力。为此，我们需要实施政府调控和部门管理两大手段。首先，地方政府要转变两个观念，即转变依赖国家搞城市建设的传统观念和把城市建设单纯看作社会公益事业的传统观念，将城市建设作为一项重要产业来经营，充分运用政府的权力。通过发挥城建、土地、规划、计划、房管、城管、公安、车管、交通、水电、通讯等职能部门的积极作用，有效地调节和集聚社会收益，更多地用于基础设施建设。简言之，依靠城市建设市场化、社会化、契约化的运行机制，推动城市建设的进程。其次，城市建设市场化的管理机制应坚持三条原则：一是市场供求原则。按价值规律办事，建立有效的投资回报机制，促进城市建设的良性循环。二是“谁受益、谁投资、谁所有”的原则，打破水、电、路国有专营的格局，动员和依靠全社会力量，加速水、电、路等基础设施建设。三是政府择机适时调控的原则。市场不是万能的，投资和建设领域往往也会出现“市场失灵”现象，政府必须实施灵活而有效的调控。在政策环境宽松和投资量供不应求时，要抓住机遇，适当扩大投资领域和投资量；在供过于求时，要适时减少投资量，使城市建设得以健康协调发展。
二、主要的运作方法
实现上述目标，从我国实际情况出发，应采取以下的运作方法：一是筹资手段多元化。以政府为筹资主体，业主单位为管理主体，实行“四自一体”，即“自贷、自建、自管、自偿”的经济实体，建设资金取之于民、用之于民。这符合于人民城市人民建的原则。为加快城市建设步伐，政府向国家、省争取一点，市、县财政拨一点，银行贷一点，土地开发补一点，外资引一点，群众集一点。这种多元化筹集建设资金的办法效果好。
二是建设主体企业化。从社会主义市场经济理论出发，要进行建设主体企业化的尝试：建立业主建设公司，其目的是开发建设主体由企业来承担，开发运作和风险收益均由开发主体负责；按现代企业制度组建股份公司，使城市建设政企分开；选择新开工的基础设施项目，大力推行股份制，变原来建设项目单纯的行政行为为受经济合同约束的经营行为，使建设资金得以迅速筹集和滚动使用。同时，设施享用商品化。一方面，把基础设施作为商品推向市场，从公益型转为经营开发型。对路、桥、港、电、水等建设项目，实行“以路养路、以桥养桥、以港养港、以电养电、以水养水”，提高基础设施的自我积累、自我发展能力。另一方面，改革基础设施价格形成机制。按照使用者负担的原则，改变过去用行政手段制定统一价格的做法，逐步由市场供求关系和商品价格决定设施使用价格，政府进行适当干预。
三是政府调控规范化。政府调控的运作方式要与市场经济相适应。首先，围绕城市总体规划，对基础设施建设实施规划控制。这应实施三个层次规划图控制法：控制全市城市建设总量与地段；制定某一地段开发的详细规划和技术参数；为开发地块提供具体的规范要求和设计数据，垄断、控制土地出让的源头即一级市场。其次，维护城市建设市场秩序，努力保持城市建设持续、协调、健康发展，避免城市建设出现排浪式投资热潮及由基建投资引起大起大落。防止引发脱离市场化原则的乱集资、乱拆借、乱设金融机构和投机商抬价牟取暴利、垄断市场、违约毁约，最终导致区域经济秩序混乱等现象的发生。第三，营造宽松的外部系统环境。主要是按照公平、公正、公开的原则，让企业平等、自由参与竞争；本着政策从宽、手续从简、服务从优的方针，为城市建设主体排忧解难，提供周全服务；保障开发者的合法权益，努力使企业获得合理的投资回报率。
三、超前性的探索与理论研究
在城市建设市场化的推动下，必然使城市基础设施投资逐年增大，促进旧城改造和新城区开发联动展开。这包括旧城区内主干道的拓宽改建，新城区开发建设，城市立体交通网络、供水和防洪排涝网络、供配电网络、现代化邮电通讯网络、城镇建设安居工程网络和精神文明基础设施网络等六大网络建设同步发展。随着这些项目的竣工投入使用，使一个现代化城市（新温州）初露端倪，基本形成以市区为中心城市的城市框架，显著提高区域经济一体化和经济关联度，以中心城市带动区域经济发展的格局正呈现出勃勃生机。
城市建设市场化的实践带来了许多耐人寻味的理论探讨：城市建设市场化的实践，为深化社会主义市场经济条件下的投资体制改革，进行了超前性的探索。这就是投资主体由政府投资为主转变为企业投资为主；投资作为重要资源，其配置者由政府转变为市场；企业作为投资活动的微观基础，由过去没有完全的投资决策权和责任约束，转变为具有独立经济利益，产权关系明确，自主决策，自担风险的投资主体；投资要素的配置机制由计划分配转变为市场配置；政府对投资调控的实施手段，由行政命令改为利益激励与约束，以及综合运用各种经济杠杆与间接投资并举。这些探索可为投资体制改革提供可资借鉴的理论依据与经验。
看来，把市场机制引入城市建设，无疑是对传统基础设施投资理论产生了强烈的冲击。长期以来，人们一方面把基础设施投资视为“非生产性”，其在全社会投资安排中，只能居于次要地位；另一方面，公众可以低价甚至无偿得到城市基础设施所提供的服务。这既导致了对城市基础设施的浪费性甚至破坏性使用，也使得城市基础设施改善长期缺乏自给性资金来源，致使政府无力对城市基础设施进行正常的建设和维护。这需要人们在实践中建立新的投资理论，适应市场经济的运行秩序。
走城市建设市场化道路，区域市场经济充分发育是前提，民间资本丰富是基础，政策环境宽松是保证，政府适度调控是关键。特别是政府遵循市场经济规律，实施范围合理、方式对路、力度适当的调控，对于矫正市场机制的缺陷，纠正市场作用的偏差，维护市场的功能，保障市场运作的有序进行具有极其重要的作用。只有政府把对投资领域的合理性、适度性和有效性的调控与市场机制有机地结合起来，才能实现投资资源的最优配置使用，从而推动城市建设蓬勃发展。