探索对体制外财力科学管理的新途径 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：

　　探索对体制外财力科学管理的新途径
鲁晰
当前，我国的财政管理体制和财力分配格局发生了深刻的变化，预算体制以外的财力规模已达到了同财政收入并驾齐驱的水平。这种以国家为主体、凭借国家职能取得的财政性收入，其范围越来越大，其速度也以高于财政收入年平均递增速度而扩展，并游离于财政预算管理范围之外，已产生了一系列比较严重的负效应。一是财力分散化倾向降低了国家集中财力的能力，制约了财政收入的增长，影响了国家职能作用的发挥；二是失去财政监督的预算外资金导致消费基金规模扩张性发展和消费结构集团化趋势，引发了社会分配不公及党风、社会风气不正等一系列社会问题。为了解决这一问题，应推行准预算管理。
所谓准预算管理，就是以地方政府为主体，以提高财政供给能力、促进经济发展和经济结构优化为目标，采用计划、集中、直接或间接的方法，模拟预算管理的方式，对体制外财力进行的管理。实质上，就是国家通过各级地方政府，将逃离于国家预算之外的而又是凭借国家职能和依据国家法律取得的准预算财力实行预算方式的规范管理。准预算管理是一种财力管理方法。这种财力管理方法不仅管理资金的收支，而且还能通过模拟预算管理方法，不断规范这部分资金所有权，以提高各级政府的支付能力。
准预算财力来源于ＧＮＰ初次分配和再分配过程而形成的财政性财力，因为构成准预算财力的各项收费、基金、附加、专项等收入项目，是依据国家权力设置和集中的收入项目，是以国家法律为依据，凭借国家职能而参与社会产品或ＧＮＰ初次分配和再分配而形成的财力资源。准预算作为国家分配和管理预算外财力的一种手段，是辅助国家预算的财政性收支计划，要将所有逃离于国家预算之外的财政性财力资源全额纳入预算管理范围，反映国家对准预算收入的分配政策，体现国家管理准预算所要达到的收支目标。
要实现由预算外资金管理向准预算管理的转变，一是要变分散征管为统一征管。在依据国家有关政策法规的前提下，将分散在各部门、各单位的收费权，各项基金、附加、专项收取权集中于政府委托的专业部门或财政部门，统一交入财政部门规定的帐户，其支出由财政部门根据需要和结构给予核定并规范使用。二是要变计划管理为预算管理。对于准预算收入要建立预、决算制度，按预算管理方式年初编制收入预算、支出预算，在支出结构和项目以及标准的核定上，模拟预算办法执行，并要体现准预算财力专用性的特点，年终实行决算并经财政部门审核，报政府批准。三是要变专户存储为政府财力预算管理。准预算收入按预算规范统一缴入财政规定的帐户，模拟国库资金管理方式，并根据各部门资金使用的性质和规模，按预算进度和该项资金的收入进度实行预算拨款资金。四是要变统计核算为会计核算。建立规范的总预算会计、单位预算会计制度和会计科目以及凭证、帐户、会计报表体系，实行完全意义上的真实的会计核算，通过核算体系来规范预算外财力的管理。五是变两权合一为两权分离。即预算管理体制以外财力所有权归属于同级人民政府，使用权界定给各职能部门，但是其使用权的实现是通过财政预算为基本途径，实现资金分配主体由部门向政府的转移，部门具有使用资金的权力，但没有决策资金的权力。要通过准预算管理，达到下列目标：为国家和政府筹集体制外财力；用预算管理方式规范预算外财力流向和结构；增强国家动员财政性资源能力从而增加财政供给规模；从收入、支出、管理、监督、调节等方面辅助国家预算；实现预算转移支付的准预算功能。