论企业保险向社会保险过渡 [复制链接]

第6版(学术动态)
专栏：探索与商榷

　　论企业保险向社会保险过渡
田家官
内容提要：在我国社会保障制度改革过程中，由实行多年的企业保险向社会保险过渡，是建立社会主义市场经济体制的重要环节。社会保险较之于企业保险，具有很多优点。实现这一过渡，已经取得明显的进展，但还存在一些问题和困难，应该引起重视。我们必须审时度势，进一步深化改革，把社会保险事业推向一个新阶段。
在我国社会保障制度改革的过程中，由实行多年的企业保险向社会保险过渡，是建立社会主义市场经济体制的重要环节。为了保证这一过渡顺利实现，需要不断总结经验，探索进一步改革的途径。
各自为战不如同舟共济
我国企业保险的特点是，由企业全部负担各自职工的保险费用，具体管理职工的生老病死等问题，企业之间互不相关，各自为战。社会保险的特点是，由企业、个人和国家共同负担职工的社会保险费用，社会统一管理各个社会保险项目。所以，企业之间是同舟共济的。近年来，全国各省市先后开始了由企业保险向社会保险转化的改革，改革的重点是养老保险、失业保险、医疗保险等项目。实践表明，较之于企业保险，社会保险具有很多优点：
在市场经济条件下，企业之间的竞争加剧，风险增大，如果继续实行企业保险，当企业经营困难或濒于破产的时候，就无法保证职工度过年老、患病、工伤、失业等风险。由企业保险转变为社会保险，不仅增设了失业保险项目，而且社会保险费用由社会统一管理和调剂，符合社会保险条件的劳动者都有权向社会保险机构申请保险金。这有利于帮助职工克服各种风险，保证劳动者老有所养、病有所治、失业有保障。
近年来，由于经济发展不平衡，在职工之间、行业之间以及不同地区之间，收入分配的差距正在逐步扩大。把这种收入差距限制在一定的范围之内，避免其过分悬殊，是搞好今后社会和经济发展工作的一项重要任务。对此，社会保险具有企业保险所不具备的功能，它有利于调节社会成员之间过分悬殊的收入差距，在一定程度上使高收入者与低收入者互济，高收入行业与低收入行业互助，高收入地区与低收入地区互助，从而缓解社会分配不公的矛盾，有利于促进社会安定。
实行企业保险，新老企业之间的保险费用负担极不平衡。那些为国家作过很大贡献的老企业，负担沉重，步履艰难；而新企业则轻装上阵，负担较小。这样，新老企业不在同一起跑线上，在竞争中，老企业势必处于不利地位。实行社会保险，社会保险费用是根据在职职工人数由企业和职工个人共同缴纳的，这就在一定程度上减轻了老企业的负担，缓解了新老企业之间负担悬殊的问题，有利于实现新老企业在同等条件下的平等竞争。
从目前来看，企业保险存在两个突出的问题：一是由于职工的保险待遇和所在企业紧紧相连，从而使不同行业之间、不同企业之间的劳动者不能合理流动，阻碍了劳动力市场的形成和发育。二是目前失业保险还是空白，企业的富余人员无法解决，需要破产的企业因职工的重新安置问题而无法实施破产。所有这些，使得企业改革困难重重。实行社会保险，不论劳动者在什么性质的企业就业，只要按规定缴纳保险费，都可以享受保险待遇，这就为劳动力的合理流动创造了条件。同时，失业保险的建立，又有助于优胜劣汰的企业竞争机制的形成，从而有利于深化经济体制改革。
新旧体制转换步履艰难
目前，我国的社会保险制度改革已取得了明显的进展，特别是职工养老保险和失业保险，各省市都建立了省级统筹的体制，医疗保险、工伤保险等项目的改革也通过试点逐步展开。但是，这一改革中遇到的问题和困难也不少，有些已严重地影响了新的社会保险制度的形成和完善，必须引起高度重视。
由企业保险向社会保险过渡，实际上是个人与企业之间、企业与企业之间、企业与国家之间利益关系的调整。以养老保险为例，实行企业保险，退休职工的养老保险全部由企业负担，职工提前退休意味着企业负担加重，因此，企业为了避免加重自身负担，一般不允许职工提前退休。但是，由企业保险转变为社会保险时，职工退休不仅不增加企业负担，反而可以减轻企业负担。于是一些企业就把职工提前退休作为减轻负担和减少冗员的途径，弄虚作假，让部分不符合退休条件的职工退休，企图甩包袱。随着我国人口老龄高峰的日趋逼近，社会保险费用不断增加，在这种情况下，如果没有一套规范的措施，不能有效地防范甩包袱的行为，就有可能危及整个社会保险事业。
现代社会保险制度的一个重要特点是实行社会化管理，即社会保险基金的筹集、运营和给付都由社会保险部门统一管理。然而，我国现行的社会保险并没有完全实行社会化管理。以养老保险为例，虽然已实现了省级统筹，但退休金的发放和退休职工的管理工作仍然由企业负责。这种不完善的社会化管理有诸多弊端：企业有可能挪用或不及时发放离退休金，从而影响这些退休职工的生活；企业虽然为职工缴纳了养老保险费，但事务性的负担并没有减少，尤其是对那些离退休职工少的企业来说，似乎光是多缴了养老费而无任何好处，这势必影响企业缴纳保险费的积极性。看来，不完善的社会化管理不利于新的社会保险制度的建立与完善。
近年来，全国养老保险基金的平均收缴率逐年下降，１９９２年为９４％，１９９３年为９２．４％，１９９４年为８５％。由于基金欠缴，有的市县甚至停止拨付养老金。问题是，随着人口老龄化程度的提高和离退休人员的逐年增加，保险基金的收支问题将日趋严重。按照国家劳动部设计的待遇标准，如果养老保险基金积累率为２％，收缴率为９０％，从２０３０年起，收支相抵将出现几百亿元赤字。同时，现有的失业保险基金远远不能满足实际需要。显然，社会保险基金不足是影响社会保险事业发展的关键问题，必须认真对待，妥善解决。
还有，管理体制不顺，制约着社会保险事业的发展。某些社会保险项目由若干部门分别管理，如养老保险分别由组织部门、劳动部门、中国人民保险公司等部门负责管理。结果，一方面由于互相攀比，增大了社会保险支出；另一方面往往会出现相互扯皮、相互推诿的现象，从而延缓社会保险事业的发展进程。据了解，一些经济效益好、职工工资高的行业另起炉灶、各自为政，实行行业统筹保险，这是不符合社会保险的互济性原则的，更严重的是它加大了省级统筹的难度，使本来就困难重重的省级统筹如雪上加霜。
审时度势知难而进
建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保险制度，是一项重要而艰巨的任务，我们必须审时度势，克服一切困难，把我国的社会保险事业推向一个新阶段。
——要认真对待企业向社会甩包袱的问题。一方面，必须形成一种新的约束机制。为此，政府要在宏观上控制社会保险支出的总水平；社会保险机构及其职工的利益要和其服务质量、资金运营、管理成本等联系起来，以保证其从自身利益上关心社会保险事业的发展；设立由政府、用人单位、被保险人代表和公众团体组成的社会保险监督机构，负责对社会保险经营机构进行监督。另一方面，必须加强社会保险对象的调查、统计和预测工作，为决策和监督提供可靠的依据。
——应尽快实现社会保险的社会化管理。要加强社会保险管理部门，逐步形成一套机构健全、人员精干、业务能力强、功能较齐全的社会保险管理系统。社会保险行政管理部门和社会保险基金的经营机构要分开。社会保险的行政管理部门的主要职责是，对社会保险事业的发展进行规划、调节和监督，制定有关的政策、法规和工作规程。社会保险基金经营机构不仅要办理社会保险手续、收缴各类社会保险费用，还要发放各项社会保险金，提供咨询，做好失业人员和离退休人员的管理和服务等工作。这样做的好处，一是可以避免企业挪用和不及时发放离退休金的现象出现，保障离退休职工的生活；二是能够把企业从大量的社会性事务中解脱出来，使其轻装上阵，专心一意地从事生产和经营活动；三是便于调动企业缴纳社会保险费用的积极性。
——开源节流，解决社会保险基金不足的问题。所谓开源，一是应加快行政事业单位社会保险统筹的步伐，扩大社会保险的覆盖面，同时实行养老基金部分累积式基金模式，以便通过共济缓解养老基金收支不平衡的矛盾；二是适当动用部分国有存量资产来弥补社会保险基金的不足；三是通过征收个人累进所得税形成“社会保险后备基金”。所谓节流，一是鉴于我国目前经济发展水平不高的状况，社会保险水平的基线要低一点，各个社会保险项目都要设计一个成本不太高的体系；二是采取一切有效措施，严格防范各种“搭便车”行为。
——深化改革，理顺社会保险管理体制。国务院已决定国家劳动部负责综合管理城镇社会保险工作和社会保险事业机构，现在就应采取妥善的办法，把原来由其他部门管理的社会保险业务转交给劳动部门及其所属的社会保险机构，实行统一管理。在保险待遇上要适当体现经济效益好、贡献大的行业的利益，但行业统筹的做法应当改变，行业统筹应纳入省级统一管理的轨道。