保护我们的生命线——土地管理十年回顾之三 [复制链接]

第2版(经济)
专栏：

　　保护我们的生命线
——土地管理十年回顾之三
本报记者蒋亚平夏珺
民以食为天，食以土为本。耕地，是１２亿人民赖以生存不可替代的资源。１９９３年６月，江泽民总书记站在福建省第一块耕地保护区的田头，望着万顷良田向国人发出了意味深长的警示：保护耕地，就是保护我们的生命线！
人地矛盾：人增地减令人忧
以前，我们常说“我国地大物博”。其实，这话不错但并不全面。按国土总面积说，我国排世界第三，但按人口计算，我国人均占有耕地还不足世界人均水平的一半。人多地少，后备资源不足，这才是我国的国情。更令人忧虑的是，我们的“生命线”还在萎缩。
建国初期，我国开荒造田的面积多于占地面积，耕地是逐年增加的。到１９５７年，全国耕地面积比１９４９年增加２亿多亩，这是我国耕地最“富”的一年。
可惜好景不长，从１９５８年起，耕地逐年减少，到１９８６年，全国累计净减少耕地２．３４亿亩，２９年间平均每年净减少耕地８０７万亩。
“六五”期间，全国平均每年净减少耕地７００多万亩；“七五”，平均每年净减少４００多万亩。
进入“八五”后，由于一度出现的“开发区热”、“房地产热”及农业内部结构调整等因素，滥占耕地仍然严重：１９９２年，我国耕地净减少６２０万亩，１９９３年净减少４６０万亩，１９９４年又净减近６００万亩。
一方面，耕地在减少，另一方面，人口却在增加，平均每年净增长１３００—１４００万人，我国人口由建国初期的４亿多，增加到１２亿之众。耕地减少的一个最直接后果，就是粮食总产量增长缓慢。１９９１—１９９５年，我国总人口增加了约６８００万人，但粮食年产量却没有新的增长，一直徘徊在４５００亿公斤左右。人地矛盾之尖锐，保护耕地形势之严峻，令人警醒，令人不敢掉以轻心。
基本农田保护：功在当代利在千秋的伟业
１９８５年，全国耕地净减少１５００万亩，是７０年代以来耕地减少最多的一年。
１９８６年，国家土地管理局宣告成立。
这决非偶然的巧合。国家设立土地管理部门，一个重要使命就是为了保护耕地，遏制耕地锐减的势头。
改革开放以来，耕地减少的严峻形势引起党中央、国务院的高度重视：
１９９０年，在全国人大七届四次会议通过的《关于国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要的决议》中，“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”和“实行计划生育”、“保护环境”一并被确定为三大基本国策；
１９９２年，基本农田保护区划定工作——一项功在当代，利在千秋的宏大的社会工程在全国铺开；
１９９４年８月，国务院颁布了《基本农田保护条例》，标志着我国基本农田保护工作纳入了法制轨道；
１９９５年６月，我国历史上第一次“全国耕地保护工作会议”在扬州召开……
“基本农田”，是指根据一定时期人口和经济发展对农产品的需求及对建设用地的预测，而确定的永久或规划期内不得占用的耕地。保护基本农田，就是通过法律、行政、经济等手段，制止各种乱占、滥用和抛荒、闲置耕地的行为。
５年来，基本农田保护区划定工作在九百六十万平方公里的国土上全面、稳步推进，一块块“保护牌”矗立在田间地头，一方方良田被划进了“保护圈”。据统计，到１９９５年底，全国已有２１００多个县（市、区）完成了基本农田划定工作，占全国县（市、区）总数的７５％，全国已划定基本农田保护区面积１４．０６亿亩，一些省（市、区）还制定了占用耕地许可证制度、补偿制度和废弃土地复垦制度等配套保护措施。耕地保护工作也由此初见成效。１９９５年，在全社会固定资产投资增幅不减的条件下，建设占地总量比上年减少１３．９万亩，下降１４．２％，而开发复垦却比上年增加３２３万亩，增长３１．３％。
耕地总量动态平衡：集约利用土地的新思路
一要吃饭，二要建设，二者不可偏废。我国经济正处于快速发展时期，搞建设占用耕地是不可避免的。那么，如何处理生存与发展的矛盾，有没有既保住“饭碗田”，又保证建设用地的两全之策？
有。这就是“实现耕地总量动态平衡”。这是国家土地管理部门提出的一个新目标，也是新的发展思路。
实现耕地总量动态平衡，就是要稳定现有耕地面积。不但不再减少，而且努力使之有所增加，变“人增地减”的逆向运动为“人增地也增”的同向运动，其核心是发展思路的转换，走内涵挖潜，集约利用土地的道路。
建设用地的潜力是相当大的。一提现代化、城市化，人们往往想到要占用大量耕地，这种认识是不全面的。现代化的过程也是提高土地使用效率的过程。建设用地的潜力至少可以从三方面来“挖”：一是“挖”城市。据估算，我国城镇土地至少还有４０％的潜力，如果集约利用，每年可节约占用耕地６０％。二是“挖”村镇。目前我国村镇居民点用地已达２．４亿亩，大大超过２０００年规划用地２亿亩的控制指标。通过改造旧村、退宅还田，可以腾出大量耕地。三是“挖”荒地。土地调查表明，我国尚有可开发的宜耕地近２亿亩，按６０％的垦殖率算，即可开垦耕地１．２亿亩。几项相加，今后１０—１５年内，我们再“挖”出二三亿亩耕地是完全可能的，耕地总量动态平衡的目标是可以实现的。