进一步稳定和完善农村土地承包关系 [复制链接]

第10版(农村经济)
专栏：

　　进一步稳定和完善农村土地承包关系
中共农业部党组
稳定农村土地承包关系，是党的农村政策的核心内容。党中央、国务院历来十分重视农村土地承包关系的稳定。党的十五大报告强调，要长期稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制，逐步壮大集体经济实力。江泽民总书记也强调，中央制定的延长土地承包期、稳定土地承包关系的政策，一定要不折不扣地贯彻执行。农业部党组在学习、贯彻十五大精神的过程中，深刻认识到稳定农村土地承包关系的重要性。只有土地承包关系稳定，才能调动农民的积极性，保护农民的合法权益，维护农村经济发展和农村社会稳定的大局。
党的十一届三中全会以来，我国农村普遍实行了以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，既坚持了土地等生产资料的公有制，又通过生产资料所有权与经营权的分离，实现了生产资料与劳动者的紧密结合；既赋予了农民生产经营自主权，调动了农民生产积极性，又发挥了集体统一经营的优越性；既体现了多劳多得的分配原则，又理顺了国家、集体、个人三者利益关系，并由此带动了整个农村经济改革，保证了农业生产的持续发展和农民收入的显著增长，促进了农村社会的全面进步。
十多年的改革实践表明，在农村，农民最关心家庭联产承包责任制的稳定。正因为如此，我们党始终尊重农民群众的意愿和选择，对以家庭联产承包为主的责任制不断进行总结、完善和推广，并把它确立为党在农村一系列基本政策的核心和农村经济的一项基本制度。在８０年代，党中央、国务院连续下发了５个“一号文件”，强调稳定土地承包关系，完善双层经营体制。为了使农民吃下土地承包政策稳定不变的“定心丸”，１９８４年，中央提出土地承包期１５年不变；１９９３年，中央又提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长３０年不变”；同年，八届人大一次会议把以家庭联产承包为主的责任制写入我国宪法，以国家根本大法的形式确立了以家庭联产承包为主的责任制的法律地位。
党中央、国务院关于稳定和完善以家庭联产承包为主的责任制等一系列方针政策必须长期坚持和稳定，任何时候都不能犹豫和动摇。因为，这一基本制度是党的农村一系列政策的核心，是农业和农村经济发展乃至农村社会稳定的基石，而土地承包关系又是家庭联产承包责任制的主要内容。
当前，以家庭联产承包为主的责任制是稳定的，农村土地承包关系总体上也是稳定的。据初步统计，全国家庭承包经营的土地占总土地面积的９７％左右。自从１９９３年中央提出“在原定的耕地承包期到期之后，再延长３０年不变”的政策以来，各地陆续开展了延长土地承包期工作。据我部对２３个省（市、区）的统计，截止到今年上半年，已有６３％左右的村、组完成了延长土地承包期工作。广大农民群众对中央提出的延长土地承包期政策普遍拥护，各地在贯彻落实这一政策中做了大量工作，取得了很大进展，总体上保持了党的农村基本政策的连续性和稳定性。但是，在土地承包经营方面也出现了一些值得注意的问题，一是有的地方在第一轮承包到期后没有及时开展延长土地承包期工作；二是有的地方随意改变土地承包关系，以各种名义强行收回农民的一部分承包地，重新高价发包，加重农民负担；三是有的地方在实行土地适度规模经营过程中，违背农民意愿，搞强迫命令，引起群众不满。虽然这些局部性、苗头性的问题发生在少数地方，但必须引起高度重视，采取有效措施，妥善加以解决。
当前，稳定和完善农村土地承包关系，关键是要处理好以下几方面关系：
一是正确处理“大稳定与小调整”的关系。承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。稳定主要是稳定土地承包经营权、稳定土地承包经营期限、稳定土地所有权。当前，做好稳定土地承包关系的关键是搞好土地承包期再延长３０年的工作。对因人口、劳力、土地等生产要素变化较大，人地矛盾突出的地方，可以进行必要的“小调整”。但是，“小调整”是有条件的，只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整。“小调整”也必须经过必要的程序，不能利用“小调整”提高承包费，增加农民负担，不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包土地。完善土地承包关系必须抓好“两个控制”：一是严格控制“机动地”。目前已留有“机动地”的地方，必须将“机动地”严格控制在耕地总面积５％的限额之内。目前尚未留有“机动地”的地方，原则上都不应留“机动地”。二是“口粮田”、“责任田”、“经济田”、“机动地”等，其承包费都必须纳入村提留乡统筹的管理范围，严格控制在上年农民人均纯收入的５％以内。
二是处理好发展壮大集体经济与稳定家庭承包经营的关系。从总体上看，目前集体经济实力还比较薄弱，特别是欠发达地区的不少村庄，集体经济没有实力，难以发挥组织协调的功能，更缺乏为家庭经营提供服务的能力，迫切需要发展壮大集体经济。但是，壮大集体经济实力必须坚持依靠生产发展和自身积累，不能以壮大集体经济的名义削弱家庭经营层次。在实践中，应该积极开辟发展生产增加收入的渠道，通过积极探索适应市场经济要求的集体经济新的实现形式，采取股份合作制等办法寻求新的经济发展门路，培育新的经济增长点。
发展和壮大集体经济，目的在于更好地为家庭承包经营服务，促进农民增产增收。因此，决不能在农民承包地上打主意，更不能把农民的承包地收回来“归大堆”。特别是非农产业不发达、集体收入来源少的地方，要防止以增加集体收入为名，通过提高“机动地”的比例、收回承包地高价发包、提高土地承包费等办法，变相加重农民负担，侵犯农民群众的合法权益。
三是正确处理农户家庭经营与适度规模经营的关系。实践已经证明，扩大生产规模、提高规模效益的途径和形式是多种多样的。目前广大农村兴起的农业产业化经营，实行“区域化布局、专业化生产、社会化服务”，不仅同样能达到增加产品数量，优化产品质量，提高规模效益的目的，而且提高了农户经营的经济效益。
实行土地适度规模经营，形式也可以多种多样，以家庭经营为基础的规模经营是一种重要形式。在我国目前实行适度规模经营的土地面积中，有８０％以上是实行家庭经营的。发展适度规模经营有严格的前提和条件，其中最重要的是绝大多数的农村劳动力已经稳定地从农业转移到二、三产业，土地不再是大多数农民主要的生产资料和谋生手段。同时实行土地适度规模经营还要具备较为健全的农业服务体系，能够提供良好的社会化服务。而现阶段我国大多数农村还不具备这些条件。因此，是否发展适度规模经营，应因地制宜，尊重农民意愿，要防止和坚决制止那种不顾客观条件和农民意愿，用行政命令办法强制推行的错误做法。
四是处理好土地整治与稳定土地家庭承包经营的关系。家庭承包经营与集体统一服务相结合，可以在农业生产的开发建设中更好地发挥作用。当前突出的问题是需要集体统一组织的农田水利等基本建设有所弱化，成为农业生产持续发展的一大隐患。一些地方开展了大规模的土地整治，包括兴修农田水利设施、建设基本农田、改土、围垦、治沙、建设大面积丰产方、搞小流域综合治理等，不仅改善了生产条件，同时使耕地面积扩大和连片，便于农业机械作业。但由此也不可避免会引起一些农户土地承包经营格局的变动，触及到农户基本的权益，如果工作做得不好，就容易产生矛盾。要处理好这一关系，一是要保持土地承包关系的稳定，生产的基础仍然应当是分户承包、家庭经营；二是要发挥集体的统一协调服务作用，主要是在土地整治中进行统一组织，在生产中提供统一服务，以此促进农业增产和农民增收。需要注意的是，集体统一整治土地确实需要动农民承包地的，也必须充分尊重农民的意愿，进行民主协商，维护承包合同的严肃性，不能采取强制手段调整农户承包地，侵害农民的合法权益。
当前还要注意把握好以下两点。一是在解决因为人口增减而产生的人地矛盾等问题时，要做细致的思想工作，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态，不能因此而影响面上延长土地承包期限政策的落实。解决人地矛盾的具体办法要有利于稳定，即使是纠正某些不适当做法或进行必要的调整，也要避免引发新的矛盾，防止产生新的不稳定因素；二是要保证农业生产的正常进行，要充分考虑到农时季节，不能因延长土地承包期工作影响农业生产。
稳定土地承包关系，是党在农村的一项基本政策。这一政策稳定了，其他农村政策的稳定和农村改革的深化就有了一个坚实的基础。我们一定要按照党中央、国务院的方针政策，把延长土地承包期、稳定和完善土地承包关系的工作做好，以进一步推动农业和农村经济的发展，促进农村社会的稳定和进步。