彭真同志对我国社会主义民主法制建设的卓越贡献 [复制链接]

第3版(政治·法律·社会)
专栏：

　　彭真同志对我国社会主义民主法制建设的卓越贡献
王汉斌
彭真同志是我国社会主义法制的主要奠基人。他长期领导、主持全国人大常委会工作和政法工作，坚持以马克思主义为指导，从中国的实际情况出发，创造性地工作，对巩固和加强人民民主政权，发展社会主义民主，健全社会主义法制，建立和完善人民代表大会制度，作出了卓越贡献。彭真同志为我国社会主义民主法制建设所建立的功绩，人们将永远铭记；他关于加强社会主义民主法制建设的一系列重要思想、观点、理论，对今后的社会主义民主法制建设仍有重大的指导意义。
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新中国建立特别是进入大规模经济建设时期后，彭真同志就认为，为适应这一历史性转变，必须把法制建设提上党和国家的议事日程。他指出，革命战争时期斗争的主要方式是军事斗争和群众斗争，那时只能根据党的政策办事，根据地的政权也有一些法，但有限，也很简单。现在，彻底消灭三大敌人残余势力的社会改革运动已经大体上结束，今后必须加强法制，完备法律，才能保障社会主义建设的顺利进行。国家当前的重要工作之一，就是制定法律。为了加强法制建设，早在新中国成立初期，他就亲自抓立法工作。１９５１年，他主持起草了《惩治反革命条例》、《惩治贪污条例》。１９５４年，参加了新中国第一部宪法的制定工作，还主持制定了《全国人民代表大会组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等国家机构方面的法律，以及《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》和《公安派出所组织条例》等，为国家机关依法行使职权提供了宪法和法律规范。接着，彭真同志又提出要先起草刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法。到１９５７年，刑法草稿已出了２２稿，提交一届全国人大四次会议征求代表意见，大会授权人大常委会审议修改。到１９６３年已修改到第３３稿，并经中央书记处、政治局常委和毛泽东同志原则审查过。刑事诉讼法草稿到１９６３年４月写出了初稿。同时，全国人大常委会工作机构还着手研究起草民法。
“文化大革命”中，彭真同志在身陷囹圄期间，就总结历史经验，对关系党和国家前途、命运的社会主义民主法制建设进行了深入思考。他在三中全会结束后回到北京恢复工作后，在一系列讲话中深刻阐述了加强社会主义民主法制建设的问题。他说，社会主义法制早就应该抓紧搞。可是，我们建国后长时期内没有这个认识，总觉得有党的领导，有方针政策，迟搞几天不要紧，结果贻误了事情。是林彪、“四人帮”从反面教育了我们，社会主义法制不搞不行。他指出，教训在哪里？不能只从个人身上找原因，最根本的还是一个制度问题，特别是民主、法制被破坏了。经过“文化大革命”这么一场大灾难，中国历史的发展向我们提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的要求。他再次强调，从革命战争时期主要依靠政策办事，到人民掌握全国性政权以后，不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事，这是一个历史性的转变。现在仍处在这个大转变的过程中，我们大家要同心协力，把过渡的工作做得好一点。他还说，管理国家，靠人治还是法制？一定要靠法制。党的十一届三中全会提出发展社会主义民主、健全社会主义法制，这是党和国家的一项重大改革和历史性的根本任务。
１９７９年２月，彭真同志担任全国人大常委会刚设立的法制委员会主任。他夜以继日地工作，仅用三个多月的时间，就拟订了我国第一部刑法和刑事诉讼法，以及选举法、地方各级人大和政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、中外合资经营企业法等七部重要法律草案，提请五届全国人大二次会议审议通过。这七个法律的制定和实施，迈出了加强和健全我国社会主义法制的一大步，开创了新时期法制建设的新局面。
１９８０年，中央决定由彭真同志主持宪法修改工作。经过一年的时间广泛听取各方面意见，彭真同志亲自主持逐条研究起草宪法的条文，明确提出这次修改宪法以１９５４年宪法为基础。小平同志在开始修改宪法时就明确提出，必须把四项基本原则写进宪法。彭真同志经过反复考虑提出，要从叙述本世纪以来中国革命和建设的实践，说明四项基本原则既反映了不以人们的意志为转移的客观规律，又是中国人民经过长期斗争的实践作出的历史性选择。因此，四项基本原则以在序言中用叙述事实的方式加以阐述较为顺理成章。彭真同志亲自起草了宪法的序言。宪法修改工作是在党中央和邓小平同志领导下进行的，并由全国人大常委会将修改草案公布，交付全国各族人民讨论了４个月。最后，又经宪法修改委员会逐条讨论修改通过，提请五届全国人大五次会议审议修改通过。可以说，这部宪法是党的领导和人民群众集体智慧的结晶，是新时期治国安邦的总章程，是合乎我国国情、符合全国各族人民的共同意志和根本利益的好宪法。
从１９７９年２月至１９８８年３月，在彭真同志主持下，立法工作取得了举世瞩目的重大进展。我们国家不仅制定了一部好宪法，而且制定了刑事、民事、诉讼程序和国家机构等方面的一系列基本法律，以及一批经济的、行政的重要法律，初步形成了以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系。我们国家在政治、经济和社会生活的主要方面，基本上做到了有法可依，过去那种无法可依的局面已经有了根本改变。
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彭真同志在长期领导立法工作中，不断总结经验，提出了我们国家立法工作的指导思想和基本原则，逐步建立和完善立法制度。这对加强社会主义法制建设，尤其是立法工作，有长远的重大的意义。
彭真同志认为，立法要保障和促进社会主义现代化建设的顺利进行，保障和促进生产力的发展。根据彭真同志的意见，１９７９年以来，全国人大及其常委会坚持把制定经济方面的法律作为立法工作的重点，积极而慎重地加快经济立法的步伐。
立法必须根据党的方针政策，把成熟的政策用法律形式固定下来，这是彭真同志一贯倡导的重要思想。他又认为，党的方针政策上升为法律后，党委和政府决定的政策、措施，都要服从法律，不能同法律相抵触；如果决定采取同法律不一致的政策，应当依照法定程序先行修改法律，但在法律没有修改前，政策同法律不一致的，在执行中必须先按法律规定办。彭真同志进一步指出，所谓实践经验，当然包括本国的和国际的，它的基础是我国的实际。有些事情不能说我们有具体的实践，但从我国的实际情况出发，借鉴国际的实践经验，表明是可行的或者有把握的，也可以制定法律。
彭真同志一贯强调马克思主义对立法工作的指导，同时又很重视法学理论研究，强调立法要有系统的理论指导，特别是重要的基本法律，更必须联系法学理论进行研究。比如刑法的罪与非罪的界限问题，量刑的标准问题，理论上搞不清楚就很难作出规定。他还提倡立法工作要研究、借鉴古今中外的经验，吸收其中有益的东西为我所用。１９５４年，他就提出，对资本主义国家的法律要加以研究，对中国古代的法律也要认真研究。对外国的法律，不管是英美法系，还是大陆法系，都要参考、借鉴。不同社会制度下的法律，有本质的不同，但也有共同性和继承性。尤其是西方国家制定的一些法律，反映了市场经济和现代化大生产的一般规律，比我们早几百年，我们应当重视，加以研究、借鉴。
与此同时，彭真同志总是强调立法工作主要要从中国实际出发，解决实际问题，并且以我们的社会实践来检验。他在起草民法时说，只有从我国实际出发，按照社会主义法制原则，制定的民法，才能行得通。如果说什么是民法的母亲的话，就法律体系本身来说是宪法，但归根到底，中国的实际是母亲，九百六十万平方公里的十亿人民是母亲。在谈到法自身的体系与实际情况的关系时，他说，立法要从实际出发，同时法也有自己的体系，如果两者不一致怎么办？是法服从实际情况，还是实际情况服从法？谁是母亲，谁是儿子？实际产生法律，实际是母亲，法律、法理是儿子。在谈到借鉴外国的经验与从中国实际出发的关系时，他总是说，立法要吸收古今中外对我们有用的好东西，解放思想，百家争鸣，但必须立足于中国的实际，根据我国的实践经验，基础是本国的实际。因此，立法必须很好进行调查研究，特别是对重大的、有争议的问题，更需要充分进行调查研究。他还身体力行，在起草工厂法（全民所有制企业法）时，亲自到浙江、上海、江苏和东北三省进行调查研究。
彭真同志强调，立法要以最大多数人的最大利益为根据，脑子里要有工人、农民，要面向他们，为了他们。在人民根本利益一致的基础上，人们之间也会有这样那样的矛盾。有关的立法就是要对这些矛盾划一个合理解决的界限作为准则，要在矛盾的焦点上划杠杠。对单位、个人在社会生活、经济生活中发生的矛盾，都要在与宪法、与各族人民的根本利益不抵触的前提下解决，都要以最大多数人民的最大利益为依据。彭真同志提出的立法工作的这一根本原则，对我们处理立法中经常遇到的部门利益、地方利益以及不同群体之间的利益矛盾，有重要的指导意义。
彭真同志认为，根据实际需要，立法要搞得快一些，同时考虑到法律要有稳定性、连续性，立法又要搞得好一些。需要在实践中逐步建立必要的立法体制、立法制度和立法程序。他从我国实际情况和需要出发，总结历史的经验教训，提出了一系列改革和完善立法体制的措施，通过修改宪法和制定有关法律把它确立下来。
第一，明确规定了法律的不同的层次、地位和效力。过去制定的法律的地位和效力不够规范，不够明确，有的称法律，有的称法规，有的称法令，有的称政令，界限不很明确。在起草修改宪法时，彭真同志主持研究，明确规定了全国人大及其常委会制定法律，国务院制定行政法规，省级人大及其常委会制定地方性法规，国务院各部委和省级政府制定规章，这对建立国家统一的立法体制和法律体系具有重大意义。
第二，扩大全国人大常委会的立法权。１９５４年宪法规定，全国人大是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会制定法令，不制定法律，这显然不能适应国家立法的需要。１９８２年修改的宪法，改变了全国人大是行使立法权的唯一机关的立法体制，规定全国人大及其常委会共同行使国家立法权。全国人大制定刑事、民事、国家机构和其他的基本法律；全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的基本法律以外的其他法律，并可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。这是我国立法体制的一个重大改革。
第三，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权力。过去，立法权集中在中央，地方没有立法权，这不能适应我们国家国土辽阔、各地区情况不同的实际情况。１９７９年，彭真同志主持制定的地方各级人大和政府组织法，赋予省级人大有一定的立法权，规定省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案。１９８２年制定的宪法进一步肯定了这一规定，并在修改后的地方组织法中规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。这是我国立法体制的又一项重大改革。
第四，规定国务院可以制定行政法规，并授权它可以在经济体制改革和对外开放方面制定暂行的规定或者条例。１９５４年宪法规定国务院制定行政措施或者发布政令。１９７９年后，随着社会主义法制建设的发展，迫切要求把行政管理纳入法制化的轨道，而现代行政管理的多样化、复杂化，也要求强化国务院的职能，扩大它的权力。因此，１９８２年宪法规定国务院可以制定行政法规。在我国开始进入全面经济体制改革和对外开放的新形势下，有一系列新问题需要及时作出有法律效力的规定。但是，有些重大问题涉及面广，情况复杂，还缺乏实践经验，立法条件还不成熟。这就产生一个问题：经验不成熟的不能立法，实际工作又不能等待。彭真同志经过反复思考，研究了几个方案，最后提出了一个办法，就是授权立法。１９８５年六届全国人大三次会议通过了关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定。这是从我国当时的实际情况出发加强法制建设的一项重要措施。
第五，明确了对全国人大和全国人大常委会制定的法律，国务院和省级人大及其常委会还可以或者还需要制定实施细则或实施办法。彭真同志很重视实施细则的制定工作，认为实施细则或实施办法是法律的有机组成部分，他还亲自主持起草了中外合资经营企业法实施细则的具体内容。
第六，规范全国人大常委会审议法律的程序。过去人大常委会审议法律草案，没有规范的审议程序，有些法律草案提请常委会审议，有关部门要求在该次常委会议审议后即提请表决通过。１９８３年３月，彭真同志在委员长会议上提出，今后全国人大常委会审议法律草案一般采取如下程序：凡向全国人大常委会提出的法律草案，由委员长会议提出是否列入常委会会议议程的意见；经常委会同意列入议程后，先在常委会会议上听取法律草案的说明并进行初步审议，然后将法律草案交法律委员会和有关的专门委员会进行审议，提出修改建议；同时，常委会组成人员将法律草案和有关资料带回，进行研究，在下次或者以后的常委会会议上再对法律草案进行审议。彭真同志还明确提出，要把经过委员长会议通过的这一决定作为委员长会议纪要印发常委会议作为审议法律草案的程序。１９８７年制定常委会议事规则又专门写上了这一条规定。这是完善常委会审议法律草案程序的重大举措。对法律草案实行最少进行两审制度，有效地发挥了全国人大及其常委会审议法律的作用。
　　　　　　三
５０年代，我国制定了宪法和一些法律，但是没有认真遵守和执行。１９７９年我们国家提出要加强社会主义法制建设，逐步制定一系列的法律，许多人担心这些法律不能得到实施。彭真同志在一系列讲话中，有针对性地回答了这个问题。他认为，首要的一条是要把法律交给全体人民掌握。我们的法律是全国各族人民共同利益和意志的集中体现，一旦为广大人民群众所掌握，就会变成强大的物质力量。人民群众运用法律武器，监督国家机关和任何个人依法办事，对违法行为进行斗争，就可以有力地保证法律的贯彻执行。１９８５年，在彭真同志主持下，六届全国人大常委会通过了《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，提出要把法律交给广大人民群众掌握，使广大人民学法、知法、守法，树立法制观念，学会运用法律武器，同一切违反宪法和法律的行为作斗争，保障公民的合法权益，维护宪法和法律的实施。由此开始了在亿万人民群众中普及法律知识、加强法制教育的宏大工程。
保证法律的实施，关键在于党的领导。彭真同志反复讲，党领导人民制定宪法和法律，党也领导人民遵守、执行宪法和法律，党也必须在宪法和法律的范围内活动。这是经过十年内乱得出的结论。党章这样规定，宪法也这样规定，这就解决了过去我们国家所没有或者没有明确解决的问题，就解决了社会主义民主和社会主义法制这个关键问题，具有划时代的意义。针对有人提出，是法大还是哪级党委大、哪位首长大的问题，彭真同志说，我们的法律是党和国家的方针和政策的定型化，它是党领导制定的，是经过全国人大及其人大常委会按照法定程序审议通过的，是代表党和全国人民的意志和利益的。党员服从法律，就是服从党的领导，就是服从全国人民。坚持党的领导，遵从人民意志，严格依法办事，三者是一致的、统一的。党委应当把确保法律的实施提上党委的议事日程，检查监督行政机关依法行政、依法办事，司法机关依法办案，特别是要坚决纠正违法行为，这对保证法律的实施具有决定的意义。
公民在法律面前人人平等，这是保证法律实施的一条基本原则。彭真同志早在１９５４年一届全国人大一次会议的发言中，就对这一原则作了深刻的阐述。１９８２年宪法恢复了１９５４年宪法关于公民在法律面前一律平等的规定。彭真同志反复强调，对于违法犯罪的人，不管他资格多老，地位多高，功劳多大，都不能加以纵容和包庇，都应该依法制裁。检察院依法独立行使检察权，法院依法独立进行审判，只服从法律，以事实为根据，以法律为准绳。不管你是什么人，都要服从法律，在法律面前不承认任何人有任何特权。１９８０年，彭真同志担任“两案”审判指导委员会主任，在领导审判林彪、江青两个反革命集团的工作中，他提出必须严格划清罪与非罪的界限，划清路线错误和林彪、江青反革命集团的罪行的界限。特别法庭只审判林彪、江青反革命集团的罪行，不审理路线错误，不解决党纪、军纪、政纪问题。党内犯路线错误的，一律都不能判刑。必须以事实为根据，以法律为准绳，重调查研究，重证据，彻底查清林彪、江青集团的罪行，严格依照法定程序进行审判。这一举世瞩目的审判，树立了我们党和国家严肃依法办案的历史性的范例，经得起历史的考验。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。彭真同志长期主持全国人大常委会的工作，对建立和完善这一制度倾注了大量心血，作出了重大贡献。早在５０年代初，我国还未能选举产生人民代表大会，彭真同志就在北京市研究召开各界人民代表会议代行人民代表大会职权的问题，并总结了北京市召开区各界人民代表会议的经验，向毛泽东同志和党中央、华北局写了报告。党中央很快就批转了这个报告，指出：“大城市的各区召开人民代表会议是必要的和有益的，请各城市市委考虑实行。”
１９５４年９月，一届全国人大一次会议召开，彭真同志当选为全国人大常委会副委员长兼秘书长。他为全国人大及其常委会开展立法、监督工作和机关建设付出了很大努力。在较短的时间内，全国人大及其常委会就制定了一批重要法律和法令，建立了工作机构。
１９７８年底党的十一届三中全会提出，必须把坚持和完善人民代表大会制度，作为建设社会主义民主政治，使民主制度化、法律化的一个主要内容。党的十一届六中全会决议指出：“逐步建设高度民主的社会主义政治制度，是社会主义革命的根本任务之一。建国以来没有重视这一任务，成了‘文化大革命’得以发生的一个重要条件，这是一个沉痛教训。必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关”。彭真同志在一系列讲话中深刻指出，人民通过人民代表大会制度，把国家的、民族的前途和命运掌握在自己手里，这是维护人民的根本利益的可靠保证，也是我们的国家能够经得起各种风险的可靠保证。他花了很大精力研究如何进一步健全人民代表大会制度的问题。主要有以下几个方面：一是改革和完善选举制度。二是扩大全国人大常委会的职权，完善全国人大和它的常委会的组织、制度建设。三是县级以上地方各级人大设立常委会。四是改变农村人民公社的政社合一体制，设立乡人民代表大会和乡人民政府。他在这些方面的主张，后来在实际工作中都得到了实现。他还建议把农村改革中群众创造的村民委员会作为基层群众性自治组织载入了宪法。
彭真同志认为，人民代表大会和它的常委会，是在党的领导下，代表人民管理国家的。健全人民管理国家的制度，正是为了更好地实现党的领导。在人大及其常委会的工作中，最重要的是要正确处理同政府的关系。在这方面，宪法已有一系列的规定，但还有具体执行问题。彭真同志提出，方针不是“唱对台戏”，但也不是“等因奉此，不问是非”的橡皮图章。方针是实事求是，以人民的利益为根据，以宪法、法律为准绳，是就是，非就非。对的，就肯定，就支持；错的，就否定，就纠正。要严格依法办事，既不能失职，也不能越权。彭真同志这里所说的不失职，就是说要认真履行宪法赋予人大的职责，对违反法律的事情，人大及其常委会就要管；不管，就是失职。对政府的日常工作，人大及其常委会不要干预，不要越俎代庖，以免干扰宪法规定由政府行使的职权。加强国家权力机关的监督作用，是整个国家机器健全运作所不可缺少的。
县级以上地方各级人大设立常委会，是一件新的事物，大家都很生疏，面临着如何开展工作的问题。彭真同志认为这是健全和完善人民代表大会制度的重要问题。从１９８０年起，全国人大常委会每年都召开一次或几次各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会，研究实践中出现的问题，总结实践经验，解决实际问题。１９８１年和１９８４年，党中央两次转发了彭真同志在省级人大常委会负责同志座谈会上的讲话，对指导地方人大工作的开展起了重要作用。
彭真同志是我们党和国家德高望重、功勋卓著、深受全国各族人民爱戴的领导人，是我国社会主义法制的主要奠基人。他为社会主义民主法制建设所作出的开创性的卓越贡献，同他在长期革命和社会主义建设事业其他方面所建树的历史功勋一样，将永载史册。他关于社会主义民主法制的一系列重要思想、观点和理论，是我们党和国家的宝贵精神财富。他的革命精神和崇高品德，永远是我们学习的楷模。让我们高举邓小平理论的伟大旗帜，在江泽民同志为核心的党中央领导下，坚持党的基本路线，遵循宪法的规定，积极推进社会主义民主和法制建设，为建设有中国特色的社会主义强大国家而努力奋斗。（新华社北京１０月２５日电）
（附图片）
　１９８３年６月，彭真在六届全国人大一次会议上当选为全国人大常委会委员长。这是１９８４年５月，彭真主持六届全国人大二次会议。新华社发