看顺德怎样政企分开——广东省顺德市综合改革报道之二 [复制链接]

第2版(经济)
专栏：

　　看顺德怎样政企分开
——广东省顺德市综合改革报道之二
本报记者朱剑红
在１９９２年以前，顺德的改革总也跳不出政企一家的路子。政府与企业像一对冤家，谁也不喜欢谁，但谁也离不开谁。政府背不动企业的包袱，却又不想放开企业；企业对“婆婆”头痛，又舍不得离开政府的怀抱。顺德的领导者在研究如何建立社会主义市场经济的框架讨论中达成共识，必须政府和企业同步改革，从某种意义上讲，政府的改革更关键。
从１９９２年起，顺德抓住换届的时机，开始进行政府机构改革，五年转瞬即逝，一场被称为“自我剥夺”的革命静悄悄地完成了。
政企不分是个“结”
顺德市市长冯润胜是个直率的人，他对旧经济体制弊端看得比较清楚，用他的话说：“政企不分是个‘结’！”
政企不分，首先导致行政机关角色错位。改革开放前，顺德市镇两级管理的企业只有几十个，到１９９２年时已经有１０００多个。政府从立项上马、贷款筹资、任命干部、生产营销、利润上缴、分配审批、盈亏处理……几乎无所不管，是名副其实的“大老板”。冯润胜对此曾很迷惑：“外商来洽谈项目，出面谈判的是我，签字的是我，发表贺词的也是我，我也不知道自己究竟是什么角色！”
政府既当“裁判员”，又当“运动员”，结果企业越办越多，政府越管越难，官僚主义、决策失误等屡见不鲜，还捆住了企业这个真正的“运动员”的手脚。政府该办的事也没办好，如城市建设缺乏规划，“只见新屋不见新村”；交通设施建设跟不上经济发展的脚步，被人批评为“进了顺德没一条路好走”。教育、卫生、文化等社会事业发展缓慢，思想道德建设滞后。
政企不分还导致机构重叠，效率低下。改革前，一个不大的县级市，有部、委、办、局机构５６个，还有１００多个临时机构。各方面工作是党政同设机构，分工过细，职能交叉。顺德是蔗糖之乡，过去是农业局管生产，糖蔗办公室管砍、运、榨，农委管政策，大家各管一段，互不通气。苦了乡里，今天局里来检查，明天室里来视察，后天委里来调查，农民意见很大：“能不能几个部门一起来？”当然，基层上来请示工作也不容易。
政企不分对政府有一个最大的威胁，就是滋生腐败。政府在经济活动中介入过深，又缺乏有效的监督，权钱交易、乱收费、乱罚款、小金库等现象屡禁不止，铺张浪费、公款吃喝甚至贪污受贿也不断出现。顺德政府没批过一分钱买奔驰车，但政府里却有奔驰车，是企业花钱买来的。
机构改革要治本
顺德对这次机构改革的目的认识得很清楚：不是为了减人、减财政负担，而是为了适应社会主义市场经济体制的要求。这种认识使顺德机构改革摆脱了治标，定位在治本。
顺德市委书记陈用志介绍了顺德机构改革的几个步骤。
首先是拆庙减人。为了避免以往机构改革越改越膨胀的局面，采取釜底抽薪的办法，将５６个党政机构精简为３２个。各部门的内设机构减少了１２５个，撤销临时机构１００多个。
顺德这次精简机构称得上是大刀阔斧。如在同类合并中，将组织部、人事局、老干局、直属机关党委合并统称为组织部，负责有关的工作；纪委与监察局合并，负责全市的党纪、政纪工作；工商局与物价局合并为工商物价局；文化局与体委合并为文体局；计委与统计局合并改为计划统计局；科委与技监局合并为科技局；侨办与外事办合并为侨务外事局，等等。
对经济管理部门，则采取另起炉灶的办法。如撤销经委、二轻局和乡镇企业局，成立工业发展局，负责全市工业的行政管理；撤销农委、农办、农林局、水产畜牧局、绿化委员会办公室、糖蔗办公室、饲料办公室，成立农业发展局，与农村工作部合署办公，对全市农业统一管理；撤销了外经贸委、财办，成立了贸易发展局，统管全市内外贸易；旅游局、商业局、粮食局等政企不分的机构分离转性，原部门转为企业或事业单位，其行政职能归贸发局，等等。
在撤并的同时，对宣传、武装、计划生育、公安、司法、财政、税务、民政、卫生、审计、劳保、环保、国土、水电、交通等部门予以保留，并强化管理。
人员问题是机构改革的难中之难。顺德机关人员从１２００多人减少到９００多人，对精简下来的干部，一方面做思想工作，一方面解决实际问题。在改革力度最大的农业发展局，叶荣钊副局长告诉记者，机构改革后，只有１／３的人员到了新机构，其余的人员有的提前退休，有的分流到公司。对退下来的老同志，解决好待遇和生活问题，使其心情愉快，安度晚年。对下海经商的干部职工，为其保留３年公职。３年内不适应经商的可回机关安排工作。在调整中进新机构的人，按新机构实际状况任职，但保留原待遇。农口系统原有１８位正副局长级的干部参加了职能调整，在新机构，只有４人分别任正副局长，有４人改任正副科长，２人改任调研员，另有７人参与企业经营，有１人调其它新行政机构任职。
建设高效廉洁行政体系
拆庙减人后，要转换职能，对３２个部门的职能重新确定。各部门按照社会主义市场经济框架的要求，设计本部门职能，几上几下，充分讨论修订后，写入顺德干部称为“天书”的《市委、市政府各部门职能汇编》中。陈用志书记幽默地说：“现在你也可以当市长当局长，看看这本天书就知应该做什么。”
新机构格局既定，顺德开始建设高效廉洁的行政管理体系。在这方面，有几件事为市民所称道。
一是对行政事业单位所属企业进行改革。顺德市在企业产权改革的基础上，设立了公有资产管理委员会，专门负责对公有资产的管理，主管经济的行政部门真正与主管的企业脱钩。行政部门的直属企业，也一律转换机制。保留的公有资产，全部划归公有资产管理委员会管理，完全与行政部门脱钩。现在，顺德的行政部门已完全没有直属的企业了，任何行政干部不再被允许脚踩两只船——既当官又经商了。
二是实行了收支两条线制度。从１９９６年起，全市所有行政收费一律上缴财政，部门的行政费用由政府审定，财政拨给。收支泾渭分明，一来达到了规范管理行政收支的目的，二来解决了部门间苦乐不均、收入不平衡的问题。
三是提高行政透明度。政府投资的公共工程等项目，实行公开招标；行政收费和公用事业收费，通过报纸、电台公诸于众；党政机构的干部逐步实行公开招聘；设市长专线电话，为老百姓提意见沟通渠道。
此外，顺德在机关及干部中开始大力推行新的工作规范和行为准则，即依法行政、规范行政、透明行政、高效行政、服务行政、廉洁行政。
政府真的像政府了
市委常委招汝基说，有一句话在顺德被认可，就是：“没有机构改革，就没有顺德的产权改革，也就没有顺德的社会主义市场经济框架。”
企业转制后，改变了过去“遇上机遇找市场，陷入困境找市长”的双重依赖行为。政府从过去投资办企业，转为利用经济杠杆进行宏观调控；在资金投向上，不再与民争利，从竞争性领域转向基础性、公益性投资领域，致力于创造投资环境；在社会管理上，从过去偏重于行政手段，转到以经济手段、法律手段为主，行政手段为辅，推行依法治市、依法行政。
过去，人们比喻老体制是“政府办企业的事，企业办社会的事，老百姓就只好关心国家大事了”。改革后，顺德政府廉洁度提高了，人们说：“政府真的像政府了。”外地一个个体户到顺德开店，准备了５０００元送礼，结果没地方可送，手续却几天就办成了，而且很快办起了第二家。感慨之余，他将这笔钱捐给了希望工程。
一个廉洁的政府，需要一个廉政的制度基础。冯润胜市长说：“过去政府靠办企业、企业交利润来组织财政收入，可以以支定收，我要花１００万，企业就得交１００万，没利润就贷款交。所以，以前财政每年增长２０％—３０％，但同时财政也背上包袱，企业贷了款还得政府还。现在财政主要靠税收，每年实实在在增长１５％。政府不能大手大脚了，一来要以收定支；二来不需要企业为政府花钱了，因为企业改制后，花钱要股东同意。”
机构改革后的政府干部也有明显变化。工业发展局局长王干林的体会颇具代表性。他说，改革后生活上、工作上都曾有强烈的失落感。过去一天到晚都在操心企业的事，一个月在家吃不上几顿晚饭。改了以后，清闲了许多，权力似乎小了许多，在家里，成了电话最少的人。但感觉比以前充实了，职责明确了。现在要自我开拓新的空间，自己找准位置，这也促使干部进取，“有为才有位嘛”。
顺德的企业对政府机构改革是既满意，又不满足。科龙集团办公室主任张成耀谈到改制时说，企业现在没那么多婆婆了，自主权都能落实。但苦恼的事也不少。上级要的报表太多，一个月就有２０多份，轻工系统、机械系统、农业系统，横的纵的，中央的地方的，都不能少，企业感到有负担。另外企业人员出国难。公司已经在香港上市，实现了资本经营，还在日本办了产品开发机构，但公司要派人管理交流比较困难，每次出国出境的申请手续时间较长，如果快一些，企业在国际市场的竞争中将会更加主动。所以，他们对更大范围的机构改革寄予厚望。