当代国际公共行政的发展趋势 [复制链接]

第6版(学术动态)
专栏：专题概览

　　当代国际公共行政的发展趋势
左然
国际公共行政的发展涉及十分广阔的领域，由于各国国情不同，公共行政改革和发展的重点、顺序和程序也有所不同。但是纵观近２０年的发展过程，其主要发展脉络却显而易见。
重新设计公共行政，即重新给公共行政定位。它包括公共行政在社会、政治、经济等生活中的地位和作用，包括政府应该干什么、怎样干、谁去干等。８０年代以来，国际政治格局的变化、经济全球化发展和新技术革命的兴起，以及国与国之间经济竞争的强大压力和公民民主意识的增强，提出了公共行政重新定位的迫切要求和重新审视政府在社会公共生活中应该起何种作用，扮演什么角色这一基本问题。由于各国社会文化传统不同，经济发展程度差别很大，政府有时也要扮演运动员的角色，但是更多的则应该是赛场上的裁判，负责制定规则与监督比赛，维护比赛秩序，引导和保证人们公正、公开、平等地参与竞争。由此，公共行政应该从参与办经济实体和社会团体的大量事务中解脱出来，将这些职能交给或归还给社会，由社会经济组织或中介组织去承担，政府则是制定法律和规章制度，监督和执行法律和法规。这就是８０年代初西方国家兴起的“新公共管理主义”理论的核心理念。在这种理念的支配下，西方一些国家的政府纷纷提出要重新设计政府，重新划分公共部门与私营部门和社会组织的界限。将政府兴办和管理的大部分公共企业通过私有化或私营化交给市场和社会，尽可能地出让、出租公共部门承担的社会服务，从而大大缩小政府规模，转移政府职能，消化公职人员，减少行政费用，实现“小政府、大社会”的目标。
重新调整划分政府行政管理权力格局，通过实行权力下放或权力分散理顺政府自身与社会的关系。权力下放和理顺关系实际上是重新设计公共行政的延伸和继续，是近２０年来国际公共行政的热点问题，也是许多国家采取一系列措施并富有成果的一个重要领域。权力下放是具有重大意义的公共行政结构调整的前提。它实际上是对不同层次的政府行政能力及相互关系的调整，是政府与社会关系的调整，是政府作用与资源分配关系的调整，权力下放往往源于或会引起法律的调整。
权力下放和理顺关系不只是一个地域上的概念，它包括中央和地方政府各部门内部、各部门之间、中央对地方、政府与经济组织和社会团体等诸方面。这就涉及：（１）哪类能力、任务、职能分配给中央层次，哪些分配给地方层次；（２）需要建立何种灵活性以适应划分权力的制度；（３）在此情况下中央政府如何管理经济和保持社会的凝聚力；（４）实行何种制度才能使区域多元化与统一市场保持和谐与统一；（５）何种行政结构允许或有利于中央与地方两个积极性的发挥；（６）在权力下放或权力分散过程中应如何加强对权力的监督。
增强政府的行政能力，尤其是对服务对象需求的反应能力、承担责任和风险的能力。战后各国政府机构与职能的扩张，并不说明政府行政能力的增强。相反，由于机构臃肿，人浮于事，职能交叉，行政效率与行政质量低下，政府的行政能力与社会发展、经济发展和政治发展的需求差距很大。因此提高政府的行政能力，尤其是政府的反应能力，承担责任与风险能力日益提到日程。
所谓反应能力，是指政府对所服务对象的利益、需要和选择要求具有灵敏的反应性，并能根据情况的变化而进行不断地调整。
在公共行政中，追求负责目标是民主政府的主要职责之一。对公共负责任的主要内容有：（１）财政责任。政府使用的是公共资源，使用的是纳税人的税款，因此必须保持政府廉洁，防止或减少政府官员中饱私囊等腐败现象，但是仅仅如此是远远不够的，还必须使公共行政追求资金使用价值，使政府承担起财政责任，使有限资源使用更加有效，防止滥用和浪费。（２）政府制订政策责任。这要求政府对错误决策和重大失误决策负责，因此就要使政府制订政策有透明度，即谁参与了决策，决策过程和程序等均应让民众了解。（３）行政管理责任。它要求有明确的责任界限，包括内部管理责任和更为广泛的外部公共责任。
公共行政还应有承担风险的能力。在市场经济中每个私营企业都要承担市场风险，正是这种风险使私营企业有外部压力和内部动力。公共行政由于性质不同而不能够市场化，但是增加公共服务的选择性机会，接受公众的选择，使政府对其行政行为引起的后果真正负起责任则是行政改革的一个重要内容。
重塑公民与公共行政的关系。这实际是公共行政的公民参与问题。公共行政是源于社会而又凌驾于社会之上的国家机器重要组成部分。在西方国家，公共行政的性质虽没有改变，但为了获得纳税人的支持，公共行政在各个层次都在尽力吸引公众的参与。他们认为，如果没有相关利益者的参与和咨询过程，任何一级的行政管理都不会有效率和负责任。公民参与是民主政治制度的核心。它是监督政府，培养和造就健康的和负责任的公民的基本途径。
公民是一个集合概念，它是由不同的个人组成的。在现代社会，公民参与往往以社会组织的形式出现。因此，公民参与公共行政往往表现为社会利益集团的参与。现在西方流行着一种“双赢”理论，这种理论提倡在公民和政府协商和参与过程中，双方都能达到自己的最大目的，而不是使一方成为赢家，另一方成为输家，从而使社会得到迅速发展。因此，公民参与公共领域的范围宽泛，内容丰富，形式也是多样的。
重新确立公共行政价值观。公共行政既是现代国家的实际象征，同时又是超脱现实的抽象价值观念，是一个具有自己的运行方式、行为准则和道德规范，代表社会公共道德和良知的载体。因此公共行政价值的良莠既受社会的作用，又对社会起示范作用，影响、规范和塑造着整个社会的良知。同时，良好的行政伦理还是制定和执行良好的公共政策的前提。
在社会急剧变革过程中，在公共行政发展与变革过程中，某些传统的公共行政价值观也必然由于不合时宜而被抛弃，或由于本身的活力而得到革新。一些价值如公正、公平、中立、廉洁得到保留，另一些价值如统一、讲求投入等则正在被自主权、讲求效率、竞争等所取代。以“政府为中心”正在让位于以“顾客为中心”。由于变革的复杂性，一方面传统价值正在失去存在的空间，另一方面新的价值尚未确立，这就造成了公共行政价值的模糊性。由于公共行政是由公务人员组成和运转的，公务人员要在日常工作中行使职权、管理公共资源、与公民打交道、制定政策，因此，公职人员的行政价值观就成为影响其行政行为，制约公正和有效使用公共权力的重要因素之一，也是保持公民对政府信任度的关键因素之一。
增强公共行政自我学习与更新能力。我们生活在快速发展和变革的时代，公共行政要跟上时代步伐并引导社会变革，就必须持续不断地学习新的、适应和驾驭变革的知识。快速而深刻的全球性环境变化迫使政府改变对世界的认识和学习新的工作方式，使政府成为善于自我学习和自我更新的公共组织。目前影响政府学习能力的两大变化是：（１）新的伙伴关系及对学习能力的影响。企业、政府、市民和社会团体之间的新的角色和新的关系正在出现。随着角色的转换，政府必须学会通过建立与企业和市民新型伙伴关系，制定和执行公共政策。（２）技术变革及对学习的影响。技术发展和信息社会创造了互相依赖的环境和发展的机会。互联网提供了关于经济、政治和社会极易得到的现成信息。这样，十分复杂的政府通信及信息政策和计划影响有限了。这对政府的自我学习和自我更新意味着巨大的挑战。从宏观角度，它意味着政府必须学习接触、审视、审查和消化世界发展趋势和问题。这种信息量是巨大的，且日益增长。政府要能够跟踪这些趋势和主要问题，同时必须考虑分析、理解和解释这些信息潜在的巨大影响，从而把握社会变革。政府必须学习利用大众媒介新方法，使本国人民对重要问题形成共识。为此，政府就必须将管理信息的重点放在帮助人民提高对超出国家控制之外的大量信息的解释和判断能力上。从微观角度，政府本身要形成一种能够容忍和增大吸收新知识、新观念、新技术手段、新管理方式的机制。这种学习不仅仅是由于外部压力而不得不进行的适应性学习，而应是为了领导和预见未来而进行的学习。因此这种政府自我学习和自我更新是一种永无止境的过程。