完善立法：编织法律的晴空——关于执法环境的思考之二 [复制链接]

第3版(政治·法律·社会)
专栏：

　　完善立法：编织法律的晴空
——关于执法环境的思考之二
本报记者吴兢
立法对执法有何影响？这是一个很大的题目。从最基本的来说，立法提供法律武器，执法使用法律武器，法律规范着执法。要想执法顺，立法要先行！一要速度快，二要质量高。
纵观我国立法进程，立法列车已全面提速，驶入了快车道：十一届三中全会至１９９７年１１月，全国人大及其常委会已立法３２４件，其中八届全国人大及其常委会立法１１４件，占１／３；与此同时，国务院制定了行政法规７８０件，地方人大制定地方性法规５３００多件。这些立法成就，都为执法提供了可靠的依据。
在近日对有关部门的采访调查中，记者了解到：虽然我国立法已驶入了快车道，但从“有法可依”到完善立法，这中间仍然有一段相当的距离。实际中，立法空白和立法撞车的存在，使得某些领域的执法要么绵软无力、要么混乱无序，令出多门，要求不一。填补立法空白，消除立法撞车，提高立法质量，将有力地优化我们的执法环境。
　　　　　　填补空白：让执法有法可依
对于执法而言，立法最重要的作用是：让执法者“有法可依”！科学的立法，可以避免执法上的诸多弊端和混乱。
在１９９６年３月１７日八届全国人大四次会议通过《行政处罚法》以前，名目繁多、无规可循的行政处罚，被称为行政执法中的一大“怪”。据有关部门统计，当时运用的行政处罚种类竟高达１２０余种，从人们熟悉的警告、罚款，到随手扔垃圾便罚扫大街、骑自行车闯红灯便罚举小旗维持秩序……令人不知所措。而执法的威信也因此受损。
《行政处罚法》的颁布实施，终于将无序的行政处罚纳入正轨。以罚种为例，该法明确规定我国行政处罚的种类只有警告、罚款等７种。行政处罚确实被法律梳理得顺畅了。而在实践中，对行政处罚明确、合理的法律规定，不但规范了执法，也给了执法部门令人信服的执法“尚方宝剑”。
立法空白的填补，使行政处罚终于找到了正确的定位；而行政执法中的“行政许可”，却频频向人们敲响了警钟：尽管全国性的《行政许可法》至今尚未出台，但是数目不菲、内容繁杂的“行政许可”，却已成了明文规定，散见于各个相关法律、法规、规章等。在一些地方，连乡政府也开始巧立名目制定名目繁多的行政许可来，令人哭笑不得。
全国人大常委会法制工作委员会副主任张春生向记者介绍说，由于目前我国没有明确的法律规定，“行政许可”在实际执法中很是混乱：不该有行政许可设定权的某些国家机关，却堂而皇之设置行政许可；不必设置行政许可的某些事项，也被要求行政许可；而很多设定的行政许可过于笼统，连可操作的基本程序都没有；行政许可的内容更是五花八门……
令人欣慰的是，有关部门正积极地“孕育”着行政许可法。我们相信，有“法”可依的行政许可，终将结束混乱的执法状态走向健康有序。
　　　　　　消除撞车：给执法有序通道
１９９５年，某省的一些用水单位强烈要求国务院法制局对一起“法律撞车”进行审查：在该省制定的《矿产资源补偿费征收管理办法》中，“地下水”被规定为“矿产资源”。于是，地下水便成了水利部门和矿产资源部门执法的交叉点，有关费用的征收矛盾由此而生。
水利部门来收费，矿产资源部门也来收费；既要交水费，又要交矿产资源费，真让我们不理解。
怎么解决？根据《水法》及《矿产资源法》的有关规定，国务院法制局与该省政府法制局进行了协调，建议该省政府修改有关条文使之与法律不再“撞车”。该省接受了建议，很快对该条文进行了纠正。
据记者了解，在我国的５３００余件地方性法规以及近３万件国务院部门规章、地方政府规章中，由于立法时间上的前后交错、由于部门利益的冲突，下位法与上位法之间、同位法之间的冲撞时有发生，而执法上的混乱也随之而来。
“解铃还需系铃人”！正像上面这起“地下水事件”一样，立法冲突，必然带来执法上的混乱；而理顺立法，执法才能随之而畅。为了最大程度地保证法制统一，我国实行地方性法规要向全国人大常委会及国务院备案、国务院部门规章及地方政府规章要向国务院备案审查的制度；对与宪法、法律、行政法规等相抵触的法规规章，可予以撤销。除备案审查制度以外，我国对现存法律、法规、规章实施了扫尘除垢的清理制度，定期“清扫”，该修订的修订、该废止的废止。
国务院法制局副局长徐玉麟向记者介绍说，从１９８７年建立法规规章的备案审查制度以来到１９９６年底，已经有２·８万余件法规规章在国务院法制局备案；通过备案审查，共发现有各类问题的法规规章１５００余件，并依据实际情况对其中的４００余件做出了要求其自行修改或者予以撤销等处理，以避免立法上的冲突。而在清理法规规章方面，以最近为贯彻实施《行政处罚法》而进行的专项清理为例，全国２９个省、市、自治区为此已修订规章１５７２件、废止１１９８件；国务院有关部门已修订规章２１４件、废止３３件，力争使执法有通畅的依据。
而在另一负责备案审查的全国人大常委会，从１９９３年到１９９７年１０月，有３６９２件地方性法规报送备案，全国人大各专门委员会已审结了２０４５件，其中发现与宪法和现行法律相抵触的共计９３件，占审结总数的４．５４％。对于被发现有抵触内容的地方性法规的审查意见，常委会办事机构及时转交有关地方人大常委会，督促其研究解决。
用科学、合理的立法编织一片法律的晴空，我们的执法将会更加有序、有效。