加强扶贫攻坚力度尽快解决群众温饱问题——在中央扶贫开发工作会议上的讲话 [复制链接]

第1版(要闻)
专栏：

　　加强扶贫攻坚力度尽快解决群众温饱问题
——在中央扶贫开发工作会议上的讲话
（一九九六年九月二十三日）
李鹏
泽民同志上午作了重要讲话，向全党、全国再次发出了打好扶贫攻坚战的总动员，明确了今后扶贫工作的方针和要求，我完全赞成。现在，结合《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》稿中的一些重点问题，我讲几点意见。
　　　　　　一、下定决心，如期实现扶贫攻坚目标
改革开放以来的这十多年，是我国社会经济发展最快的一个时期，也是贫困人口减少最多的时期。全国农村的贫困人口，从１９７８年的２．５亿人，减少到１９９５年底的６５００万人。这是一个巨大的历史性成就，国内外都给予了很高的评价。
虽然全国贫困人口的数量越来越减少，但越往后扶贫的难度也越大，扶贫工作进入了攻坚阶段。那么我们扶贫攻坚的目标是什么呢？就是到本世纪末基本解决全国农村贫困人口的温饱问题。之所以定为“基本解决”，主要是考虑到我们国家大，情况千差万别。像西南的个别地方，现在还处于刀耕火种状态，不仅有个经济发展问题，还有个社会发育问题。目前全国农村贫困人口中，有一些是属于孤、鳏、寡、痴、呆、傻等没有劳动能力的人；另外，由于自然灾害等不可抗御的因素，每年都会使一些人暂时返贫。这两种情况，在任何国家都是存在的，主要通过救济、救灾的方式，解决他们的困难。除这两种人外，其他的贫困人口，是扶贫攻坚的对象，要通过开发式扶贫，解决他们的温饱问题。在这部分人口中，到本世纪末绝大多数解决了温饱，就达到了“基本解决”的要求，就可以说达到了扶贫攻坚的目标。
目前没有解决温饱问题的贫困人口，主要分布在偏远闭塞、交通不便、生产和生活条件都比较差的地方。一般来说，他们的文化素质也比较低，再加上与外界接触少，思想观念落后。这些地区多数是民穷县也穷，自我发展的能力比较弱。今后五年要实现基本解决贫困人口温饱问题的目标，确实难度不小。但是，经过努力又是可以办到的。关键在于各级领导是不是下定了最大的决心、采取了得力措施、加大了工作力度。只要真正做到这一点，就可以实现既定的目标。应当看到，改革开放以来，我们的综合国力不断增强，中央和地方都有能力加大扶贫开发的投入，加快扶贫攻坚进度。随着贫困人口逐年减少，又可以使扶贫投入相对集中使用，不断增加攻坚强度。多年来各地在扶贫开发实践中，积累了许多行之有效的成功经验，对于各种不同的贫困情况都有对应的解决办法。再加上贫困地区干部群众的艰苦奋斗，全社会的大力支持，如期实现扶贫攻坚目标是完全可能的，我们要有这个信心。
　　　　　　二、要把解决群众温饱问题作为贫困地区经济建设的中心
党的十一届三中全会以来，全党工作是以经济建设为中心，在贫困地区具体如何体现党的基本路线的这个要求呢？这就要从贫困地区的实际情况出发，把扶贫开发作为经济工作的中心，把解决群众温饱问题作为第一位的任务。“国以民为本，民以食为天”。有什么事情能比群众吃不饱、穿不暖的问题更大、更紧急呢？现在有些县，争当贫困县时很积极，戴上贫困帽还不愿意摘，因为可以得到经济上的扶持，政策上的照顾。但是办起事情来，又往往不把自己当作贫困县看待，在整个经济工作的部署上，在领导精力的使用上，在有限资源的分配上，都没有把解决群众温饱问题当作首要的目标。如果不扭转这种局面，外部的扶持再多，攻坚战也难以取得应有的效果。为此，必须确立把扶贫开发作为贫困地区经济建设中心的思想，围绕这个中心加强扶贫工作。
贫困地区的发展不能攀比增长速度、热衷于搞开发区和追求上工业项目。各省对贫困地区进行工作部署时，要将重心转向解决贫困人口温饱问题，要以减少贫困人口的多少，作为考核县、乡工作的主要内容。不要再对贫困县按经济实力、增长速度以及其他与扶贫无关的经济指标排位次，把贫困县、贫困乡从各种达标升级、评比排队的压力中解脱出来，以利于集中精力打好扶贫攻坚战。
在财力和物力的使用上，要以扶贫开发、解决群众温饱为重点。贫困地区该办的事情很多，在财力、物力有限的情况下，应按轻重缓急进行分配。解决群众温饱问题是重中之重，急中之急，任何用项都不能挤它。现在有些贫困地区，城里到处是工地，城区扩大了，高楼盖起来了，马路修宽了，然而贫困人口状况仍然如旧或进展不大。请问，为什么不能将这些财力、物力首先用于解决群众温饱问题呢？有的贫困地区财政困难，照样购买小轿车，照样盖楼堂馆所，吃喝招待、公费旅游，现在又时兴配大哥大，与贫困群众的反差太大了。要坚决刹住这几股风。要与群众同甘共苦，没有解决群众温饱问题的地方，整个财力要围绕扶贫开发去安排使用。
在领导力量的使用上，党政一把手要全力以赴抓扶贫开发，解决群众温饱问题。贫困县的县委书记和县长要丢掉一切应酬，深入群众，特别是要深入偏远山区，访贫问苦，研究脱贫大计，组织各方面的力量实施扶贫攻坚计划。不要只去一次两次，走马观花，蜻蜓点水，做做样子，就完事了。要坚持经常深入群众，调查研究。不要将主要精力耗费在扶贫开发以外的事情上。扶贫攻坚不仅是扶贫部门的事，也不仅是分管副书记、副县长的事，是整个县委、县政府的中心任务。贫困面大的省，也是省委、省政府的重要任务，省委书记、省长要亲自抓，给下面带个好头。
　　　　　　三、中央和地方都要增加扶贫投入，提高扶贫资金使用效益
这几年，中央对扶贫的投入是不断增加的，现在每年总额已达到１００多亿元。国务院决定，从明年开始，再出台两项新的投入措施：一是中央财政每年再增加１５亿元，重点用于贫困面大的省、自治区，集中力量帮助贫困地区修建乡村公路、基本农田、人畜饮水设施和进行农民技术培训等；二是每年再增加３０亿元的扶贫贷款，围绕贫困地区以种植业和养殖业为主的产业，重点支持效益好、能还贷款、能带动群众脱贫致富的项目。此外，国有商业银行每年也要有一定比例的资金用于扶贫开发项目，为贫困地区贡献力量。
扶贫攻坚需要中央和地方共同努力。现在的情况是，中央的扶贫投入占大头，相对而言地方对扶贫的投入比较少。有些省没有达到国务院曾经要求的地方政府扶贫资金的投入比例，这说明对扶贫工作并不重视，或者说重视只表现在口头上，而缺乏实际行动。从明年开始，地方投入的扶贫资金比例，根据各省、自治区不同的经济和财政状况，要达到占中央扶贫投入的３０％—５０％。财力再紧，也要首先保证解决群众温饱问题的投入到位。这是检验各省、自治区是否真正重视扶贫的重要标志。
我相信，只要大家真正重视了，下了决心，这个投入要求是办得到的。为了促使上下一起增加扶贫投入，国务院决定，凡达不到中央规定的投入水平的，要按比例调减中央投入到这些省、自治区的扶贫资金，调减下来的资金分配给能够配套的省、自治区，支持他们快一点脱贫。京、津、沪和沿海发达省，贫困面小，主要依靠自己脱贫，中央的扶贫资金就不给了，而且还要对口帮扶西部省区，为全国扶贫攻坚做出贡献。在扶贫攻坚中，既要解决无钱办不成事的问题，也要解决有钱办不好事的问题。
各种扶贫资金必须集中用到没有解决温饱问题的地方。扶贫资金不能平均分配，不能撒胡椒面。经过十年的扶贫开发，原来很贫困的地方，多数面貌已有了改变，剩下的是少数了。如果集中用于没有解决温饱的贫困村、贫困户，“好钢用在刀刃上”，现有的扶贫资金就能够解决不少问题。要制定相应的措施，使贫困村、贫困户能用上扶贫资金，能从扶贫资金中受益。
扶贫资金要用到解决群众温饱问题的种植业、养殖业和以当地农产品为原料的加工业上去。各地经验证明，积极发展农林牧副渔各业，是解决群众温饱问题的最现实、最可靠的路子。凡是扶贫工作搞得好的地方，都是抓住了种植业、养殖业和以当地农产品为原料的加工业。这些产业投资少，见效快，家家能干，户户受益。扶贫资金不能过多上工业项目，更不能盲目上工业项目。一个贫困县一年不过几百万元的扶贫资金，上一两个工业项目就可能把资金全占用了。不少工业项目，由于技术、管理、市场等方面的原因，不但没有效益，反而背上了包袱，结果是鸡飞蛋打，扶贫资金用完了，贫困人口还在饿肚子。这样的做法必须纠正。
各种扶贫资金要做到协调配套，发挥整体效益。中央的扶贫资金有三项：一是财政发展资金，主要用于产生社会公益效果的项目；二是扶贫贷款，主要用于有经营收益而又能够还款的项目；三是以工代赈资金，主要用于解决乡村公路、人畜饮水、基本农田建设等。这三项资金要集中用于扶贫攻坚地区。现在不少省、自治区反映，由于各类扶贫资金分属不同部门，很难统筹协调，使用分散，形不成合力。为了解决这个问题，今后中央的各类扶贫资金，按照国务院扶贫开发领导小组审定的分配方案，一次分配到省、自治区。所有到省的扶贫资金，由省级政府统一安排使用。实行扶贫资金到省，脱贫任务和责任也到省的责任制。中央各有关部门对资金使用实行检查和监督。
扶贫资金到位迟、用不足、贷款使用期限短，是带有普遍性的一个问题。扶贫资金是年年都有的、必保的，有关部门没有理由不及时下达，更不允许扣压和挪用。扶贫资金主要用于种养业，而种养业有个农时问题，不能晚了，一晚就要耽误一年。今后从中央到地方的资金管理部门，在年初，必须将扶贫资金分配到位，贫困地区要尽快落实到项目上，不要让资金等项目。
　　　　　　四、因地制宜，分类指导，不同地区要有不同的脱贫办法
贫困地区差别很大，贫困原因也各不相同，要具体分析每个贫困地区的情况，有针对性地采取措施，对症下药，找到符合本地实际的扶贫开发路子。切忌停留在一般号召，不能强求一律。
在有耕地资源、但单产很低的贫困地区，要下功夫抓基本农田建设、推广先进适用技术，发展粮食生产，首先解决吃饭问题。这类地区在贫困地区中占多数。基本农田建设，主要是搞坡改梯、旱改水，对资金投入的要求并不高，主要是靠农民自己的劳动投入，经过几年努力，力争达到人均半亩到一亩稳产高产农田。再加上使用良种、节水和科学施肥，是可以解决吃饭问题的。
在缺少耕地，但荒山、荒滩、荒坡等非耕地资源丰富的贫困地区，在尽力利用现有耕地发展粮食生产的同时，要大力发展林果业和畜牧业。有矿产资源的地方，要在合理规划和统一指导下，由集体进行开采。
在耕地和非耕地资源都不太丰富，人口数量超过资源承载能力的贫困地区，如南方石山区、水库库区和其他山高坡陡的深山区，除搞好种养业外，要有组织地进行劳务输出。出去一部分劳动力，既可以增加群众的收入，又可以开阔视野、更新观念、沟通信息、培养人才，还可以减轻贫困地区的口粮消耗。四川省每年出省劳动力５００万人，寄回１４０多亿元，许多贫困村、贫困户因此而走上脱贫致富之路。做好这项工作，关键在于加强引导，建立和完善服务机构，做好组织管理工作，使之有秩序地进行。东部发达地区要积极支持贫困地区的劳动力外出就业，并加强管理和指导。
在缺乏基本生产和生活条件，一方水土养不活一方人，确实找不到其他路子的少数特困地区，要实行异地开发，搬迁移民。这几年，有些地方就是这么做的。甘肃省定西地区和宁夏的西海固地区已迁出６０多万人，加上广西、广东、河北、浙江、山东等省、自治区，全国已搬迁１００多万人，都取得了稳定脱贫的效果。他们的做法是，按照农民自愿的原则，根据本地实际情况，实行有计划的松动式搬迁移民，迁一部分，留一部分。这与过去的水库移民有很大区别，主要的办法是，劳动力先出山，两头有家，在移居点有了稳定的收入和生活条件之后，再全家搬迁。这样，迁出的人彻底解决了脱贫问题，留在山区的人也增加了土地等资源，扩大了生存空间，改善了生产和生活条件。
不同的地区要走不同的脱贫路子，但是不管走什么路子，都要解决好两个问题：一是要有苦干精神。好的路子加苦干，才能改变贫困落后面貌，这是所有地区的共同经验。二是扶贫开发要遵循可持续发展原则。在选择项目、开发建设时，要把眼前利益与长远利益结合起来，不能只顾眼前利益，以破坏资源、牺牲环境为代价。解决群众温饱问题，进一步发展经济，都要求保护环境，实现资源的永续利用。
　　　　　　五、扶贫攻坚要明确对象，扶到村、扶到户
不少贫困地区集中人力、财力解决贫困村、贫困户的温饱问题，取得了较好的效果。但也有一些地方，好多年过去了，扶贫资金用了不少，山河依旧，群众一贫如洗。同样的时间、资金、政策，为什么会产生这么大的差别？一比较，就可以看出问题了，关键的一条，就是心中有没有贫困群众，工作是不是做到了贫困户身上，资金是不是真正用于扶贫。正如有些地方所总结的，要“真扶贫、扶真贫”。现在发现有的地方，扶贫十多年了，那些偏远的贫困村，县里干部没有去过，贫困户没有得到过扶持。看来，“穷在山中无人问”的情况还是有的啊！
一个贫困地区、一个贫困县，经济发展也是不平衡的，不是所有的村、所有的户都贫困。要把那些贫困村、贫困户排列出来，集中力量解决他们的问题。这样就把扶贫攻坚的范围缩小了，对象抓准了，体现了集中力量打歼灭战的思想。如果抓不住重点，打的就不是“攻坚战”，而是“消耗战”。
扶贫扶到村、扶到户，首先要进行一次普查，把还没有解决温饱的贫困村、贫困户挑选出来，建档立卡，作为扶贫攻坚的对象。从地方党政机关中挑选一批年富力强的干部，派到贫困村抓班子、找路子，具体帮助，不完成脱贫不撤离。扶贫资金要使用到贫困村、贫困户身上，使他们受益。抓住了这几个关键，一般贫困村、户花上三四年的功夫，是可以解决温饱的。
　　　　　　六、扶贫开发要与发展集体经济相结合
集体经济薄弱是贫困村的普遍现象。在大多数贫困村，除了土地归集体所有外，基本没有什么经济实力，对贫困户无力救助，社会公益事业也没钱去办，扶贫开发也难以开展。这是贫困村长期贫穷落后的重要原因。所以说，发展村级集体经济，是关系贫困村脱贫致富的大事，也是关系巩固农村基层政权，增强党组织凝聚力的大事，要作为扶贫的一项治本措施来抓。扶贫开发要与发展集体经济紧密结合起来，逐步增强村级集体经济实力，解决村里有人办事和有钱办事的问题。
发展村级集体经济，不是走“归大堆”的老路子，而是适应新形势，开拓新思路，探索新经验。这是属于双层经营体制的内容，与坚持家庭联产承包责任制并不矛盾。要充分利用当地的资源优势，发展有市场、投资少、见效快、风险小、吸纳劳动力多的产业项目。集体拥有的自然资源就是资本，由村集体采用承包、租赁等形式组织开发，形成较为稳定的集体收入。还可以通过开展农业产前、产中、产后的有偿服务，帮助农户解决实际问题，增加集体收入。在创办集体企业一时不具备条件的地方，可以选择那些经营效益较好的个体、私营企业进行集体参股或发动农民入股，逐步将这些企业引入具有集体经济成份的股份合作道路。村级集体经济与农民的切身利益直接相关，要建立健全民主监督制度，财务帐目要定期公布，使群众对集体经济放心。
各级领导要加强对农村集体经济的领导，认真贯彻落实政策，适当投入资金。财政和信贷扶贫资金，要重点投入到带动贫困户脱贫的龙头企业。财政扶贫资金可以用作集体的股本金，优先支持有集体参股、控股的扶贫经济实体，并且要把吸纳一定数量的贫困户劳动力就业、包干脱贫作为重要条件。现在贫困地区还有一部分同志对发展农村集体经济缺乏信心，抱有疑虑，这与过去这些地区农村集体经济没有办好有关系。只要我们不断探索和总结经验，坚持以新的思路去发展集体经济，贫困地区农村集体经济是可以逐步发展起来的。
　　　　　　七、国家建设项目要向贫困地区倾斜，支持贫困地区的经济和社会发展
现在尚未脱贫的人口主要分布在中西部地区。发展不平衡是我国的一个基本国情，也是大国经济发展进程中的普遍现象。从根本上说，一个地方没有工业很难富裕起来，没有大中型建设项目的带动很难发展起来。因此，除了扶贫专项资金外，中央很重视在中西部地区开发资源，规划大中型建设项目，以支持中西部地区的经济和社会发展，同时也可以带动更多的贫困人口脱贫致富。
在《国民经济和社会发展“九五”计划和２０１０年远景目标纲要》中，明确提出了国家支持中西部地区发展要采取的各项政策措施。我在政府工作报告中也宣布了这些政策措施。这些政策措施的实行，将有力地促进中西部地区的资源开发和经济发展，逐步缩小与东部地区的发展差距。
在落实“九五”计划过程中，国家就要重点在中西部地区安排一些大中型资源开发项目和基础设施项目。今年新开工的项目，西部地区占百分之四十三点七，说明国家支持西部地区发展，向着缩小东西部地区差距方向努力的方针，正在落实。各省、自治区规划建设的大中型项目，也要依据这一原则，向贫困地区倾斜，支持这些地区加快发展。
　　　　　　八、依靠科教扶贫，实行计划生育，提高贫困地区的人口素质
贫困地区经济发展的一大制约因素，是人口素质比较低，文化水平、经营能力很难适应经济发展的需要。因此，脱贫致富必须依靠科技和教育。科教扶贫是扶贫的根本。对贫困地区来说，转变经济增长方式，主要就是把成熟的农业实用技术，推广应用到生产中去，大幅度提高农产品产量。
科教扶贫的重点，是大力开展对青壮年的职业教育，开展农业实用技术培训，力争贫困地区的劳动者都能掌握一两项实用技术。要普及初等教育，不再出现新文盲。基本普及九年义务教育是对全国讲的，对少数贫困地区来说，主要是集中力量普及初等教育。由国家教委实施的“教育扶贫工程”，社会各界资助的“希望工程”、“文化扶贫工程”和“智力支边”，农业部的“丰收计划”、“温饱工程”，科委的“星火计划”等，对普及文化教育和科技知识，发展生产，都发挥了很好的作用。各级政府要重视和稳定贫困地区的教师队伍、科技推广队伍，充分发挥他们在科教扶贫中的作用。
实行计划生育对贫困地区来说，是一个至关重要的问题。有些贫困地区至今还没有摆脱越穷越生、越生越穷的状况。这些年，强调扶贫开发与计划生育相结合，推广安徽省金寨县的“山区要致富，少生孩子多栽树”的经验，起了很好的作用。现在各地又创造了计划生育“三结合”的经验，即计划生育工作与发展经济相结合，与帮助农民勤劳致富奔小康相结合，与建设文明幸福家庭相结合。这样，把计划生育同农民的经济利益结合起来了，就可以逐渐改变农民的生育观念，形成扶贫开发与计划生育工作相互促进的局面。
　　　　　　九、实行精兵简政，提高工作效率，改善财政状况
目前多数贫困地区的财政困难，自给能力较差。当然经济发展慢、税源少，是一个因素。另一个因素，就是财政供养的人太多，远远超过了财政能供养的能力。越是贫困的地区，吃“财政饭”的人比重越大，不但县级机构几套班子人员过多，乡镇一级的机构人员也过多，把仅有的一点财力都吃光了，无力投入生产建设，失去了扩大再生产的能力。由于财力不足，就往其他方面打主意，如增加农民负担，制造公路“三乱”等，都与财政供养人员过多有直接的关系。“食之者众、生之者寡”，恶性循环，贫困地区就难以发展。解决这个矛盾的唯一出路，就是精兵简政。减了机构，减了人，减了开支，就等于增加了财政收入，增加了生产建设资金，增加了经济发展的实力，就会逐渐进入良性循环的发展轨道。这件事，中央要下决心，地方也要下决心，贫困地区更要下决心实行精兵简政，制定切实可行的办法。
精兵简政的关键，是为减下来的人找到出路。贫困村缺人才、缺技术、缺市场信息、缺经营管理知识，而贫困地区的农、林、水利、畜牧等部门，以及工业、商业等部门，都有自己的优势。鼓励这些部门与贫困村、贫困户合作开发种养业项目。县乡机关中有一技之长、有志于扶贫开发的人员，应给予鼓励和支持。
　　　　　　十、加强检查监督，建立脱贫光荣的激励机制
要加强检查监督，保证中央扶贫攻坚的各项政策落到实处。国家统计局要健全扶贫统计制度，及时准确提供全国及分地区的贫困人口数据，以及每年解决群众温饱问题的进度，以适当形式在内部通报或公开发布。各级审计部门，每年要对扶贫资金使用情况进行一次审计，看看扶贫资金是不是及时下达、足额到位了，是不是用到贫困村、贫困户身上了，有没有挪用和其他营私舞弊的问题。
现在，有些地方存在一种很不好的风气，就是以当贫困县为荣。有的县为此人为压低农民收入数字，想方设法保住贫困县的帽子。而那些如实反映情况的，反而吃了亏，甚至被认为不是“好书记”、“好县长”。这种不正常的风气要纠正。要提倡讲真话，讲实话。今后，凡是农民人均年纯收入超过国家温饱标准的县，都要摘掉贫困县的帽子，这要形成一个制度。摘帽的标准，一律以统计部门的数据为准，不能人为地压低或拔高。对摘帽的贫困县，要大张旗鼓地给予表彰，现有的扶贫资金和优惠政策在一定时间内，比如说五年，继续保持不变。同时，对扶贫工作不力，不称职的领导干部，应及时调整。要选派一批政治觉悟高，工作得力，有献身精神的干部去做扶贫工作。要形成一个脱贫光荣、大家争先摘掉贫困帽子的激励机制。
同志们，我们党的发展历史表明，无论干什么事情，只要上下一心，就可以做到无往不胜。打扶贫攻坚战也一样，只要全党依照中央要求，下最大决心，采取有力措施，加大工作力度，到本世纪末在全国实现基本解决农村贫困人口温饱问题的目标，是完全可能的，希望大家共同为之努力奋斗！（新华社北京１月６日电）
（附图片）
国务院总理李鹏在中央扶贫开发工作会议上发表重要讲话。
新华社记者刘建国摄