扶贫，从计划机制转向市场机制——浙江鄞县、景宁结对扶贫十二年的启示 [复制链接]

第11版(民族大家庭)
专栏：

　　扶贫，从计划机制转向市场机制
——浙江鄞县、景宁结对扶贫十二年的启示
徐钢泓周勇辉
内容提要：浙江省景宁畲族自治县是华东地区唯一的少数民族自治县，是浙南山区的国家级贫困县。浙江鄞县地处浙东沿海，毗邻宁波，为全国经济百强县之一。自１９８５年以来，景鄞两县结对扶贫，经历了救济式扶贫、入地开发扶贫、异地开发扶贫三个阶段。自１９９３年实施异地开发扶贫以来，逐渐实施了从计划机制到市场机制的转换，即把贫困地区的政策优势和发达地区的地域优势结合起来，使开发式扶贫的效益在理论上达到最高值；把股份制优势和政府协调优势有机地结合起来，吸引发达地区资金来加快扶贫开发区建设；把利益共享原则和扶贫的政治热情有机地结合起来，引导发达地区资金来开发贫困地区的资源；把现代企业制度的分配方式和政府的优惠奖励措施结合起来，使民族地区获得最大的实惠，从而使扶贫工作从政府行为转换为企业行为。景鄞结对扶贫１２年，使政府行为、企业行为和社会行为有机地结合起来，从而形成强大的扶贫力量；扶贫工作从单一的政府行为转为全社会的行为，扶贫方式从救济式转换成开发式、开放式，扶贫机制从计划体制转向市场体制。
一家扶贫经济实体将要成为上市公司！这一信息使人惊奇、怀疑，难以置信。这家扶贫经济实体就是“浙江景宁集团有限公司”。浙江景宁集团有限公司的前身是“浙江景宁投资发展有限公司”，自１９９３年创办以来，经过３年多的发展，公司总资产已达９４４１万元，净资产６０２４万元，注册资本达５３３０万元，拥有全资公司４家，控股、参股企业１３家。１９９７年，由于这一扶贫经济实体良好的经济效益和社会效益，被国家民委向国家证监会推荐为上市公司。
景鄞结对扶贫三部曲
浙江省景宁畲族自治县设立于１９８４年，是华东地区目前唯一的少数民族自治县，也是浙江省３个由国务院确定的重点扶持的贫困县之一，１９８８年经省人民政府批准为革命老根据地县。该县地处浙闽两省结合部，是“九山半水半分田”的山区，拥有丰富的水力资源和山林、矿产、食用菌资源。全县面积１９５０平方公里，人口１７．３７万，其中畲族人口占１１％，辖５个镇１９个乡。１９８４年设县时农村人均收入１４８元；１９９５年，农村人均收入５８６元，是全省农村人均收入２９６６元的１／５。
为了认真贯彻党和国家关于加强扶贫开发，推进少数民族地区经济发展的指示精神，１９８５年，浙江省委、省政府要求宁波市鄞县与景宁畲族自治县结对扶贫。
鄞县地处浙东沿海，县境从东、西、南三面拱围港城宁波，面积１３８０平方公里，人口７１．３万，从１９９２年始跨入全国经济百强县行列，社会事业也得到全面发展，在许多方面被评为全国先进县或红旗县。
鄞县对景宁畲族自治县的扶贫工作，大约经历了３个阶段，也可以称之为扶贫三部曲：
１．救济式扶贫阶段。在鄞县—景宁结对扶贫的初始阶段，扶贫的做法主要是救济式的，即由富裕县支助贫困县资金、物资，帮助建造文教等设施。
２．入地开发扶贫阶段。１９９１年，在市场经济发展的新形势下，为了加快民族地区的扶贫开发，鄞县以到景宁办企业为龙头，实施全方位、多层次、多渠道的“扶景计划”，实施了两县之间１０多个部门和８个乡镇之间的结对扶贫，在工业、农业、林业、物资、商贸、文教、交通、民政、财税、广电和人才交流等方面，进行了广泛的合作；并制定了鼓励措施，以调动鄞县对口扶持单位的积极性。入地开发式扶贫，使景宁县的经济得到了较快的发展，有力地促进了该地区的社会发展。
３．异地开发扶贫阶段。由对入地开发扶贫的弊病和困境的反思而生发出来的异地开发扶贫新思路，在两县领导层酝酿了约一年之后正式启动。１９９２年下半年，两县领导签订合同，由鄞县在其黄金地段的梅墟经济开发区内无偿划地７２亩，作为“景宁畲族自治县梅墟工业基地”。１９９２年１０月，组建“浙江景宁投资发展有限公司”作为开发商。１９９５年６月，国家民委批准该开发区为“国家民委扶贫开发试验区”。到目前为止，开发区已注册企业１９０家，引进资金５亿元，１９９６年工业产值１．５亿元，返还景宁的资金占该县财政收入的１／４，大大加强了少数民族地区走出山门搞开发、增强体外造血功能的能力。
更新思路，实施扶贫机制的逐步转换
从鄞县和景宁畲族自治县结对扶贫所经历的３个阶段中，我们看到，救济式扶贫对民族贫困地区来说，是“雪里送炭”，是十分必要的，但却不是长久之计。入地开发扶贫，由于基础条件、人员素质和管理水平等诸多原因，在鄞县扶贫人员撤出以后，多数企业效益滑坡，甚至出现了亏损。
从入地开发扶贫的实践中，我们看到在单一计划机制下对口扶贫所产生的一些问题。一是由于贫困地区自然条件和历史条件所形成的贫困条件的制约，对口扶贫实际上是一场“持久战”；但由于长期只出不进，对发达地区的企业来说，这却是一场“疲劳战”、“消耗战”。所以企业对“政府扶贫企业拿钱”的做法出现消极心理，扶贫的政治热情难以长期维持下去。二是被派往贫困地区对口支援的人员由于长期离家在外，家庭生活的困难时时困扰着他们，使之不易在工作中集中精力，所以也难以长期为继。三是贫困地区所办的企业，一种是效益比较好的，形成了与发达地区争市场、人才、资金、原材料等的局面，威胁到发达地区支援企业所占的市场份额，影响了他们继续协助贫困地区的企业向市场的广度和深度进军的积极性；另一种是多数企业在支援人员撤出后，效益不佳，甚至亏损，对口支援好心办了坏事，让贫困地区背上了债务包袱。四是面上的对口支援逐渐流于形式，出现了对口互相访问多，办实事少的现象。如何解决这个表面看起来互相矛盾而实际上又具有内在统一性的问题呢？景鄞两县的同志们更新观念，开拓思路，想到了“异地开发，体外造血，体内循环”这一高招。
１９９２年１０月，经景鄞两县政府研究决定，成立股份制的“浙江景宁投资发展有限公司”作为开发商来经营扶贫开发区。公司初创时期总股本金２０００万元，其中景宁运用省财政扶贫资金６００万元，取得控股权；鄞县经济实力较强的三家公司共同参股，占总股本金的７０％。公司由鄞县长期派往景宁的同志代表景宁出任总经理，这一方面说明了在长期的结对扶贫中双方结下了深厚的友谊，关系融洽，相互信任；另一方面也保证了公司不会因人才素质、经营管理等问题而导致企业效益不佳，甚至亏损。股份制公司可以相对脱离政府的行政干预，相应地，公司也要相对独立地面对和承担市场的风险。
从景鄞开发区初创时期的股份制公司和管委会的组建过程中，我们看到，他们利用市场机制，以小搏大，吸引发达地区的大量资金来为民族地区的脱贫工作服务。而在另一方面，他们也并未放弃一直拥有的政治优势，组建开发区领导协调小组和管委会就很好地说明了这一点。管委会和公司同时受开发区协调领导小组的直接领导，把政府职能和企业职能有机地结合在一起，从而在最大可能的范围内，实现了市场机制和计划机制的有机结合，最大限度地利用了一切可以利用的有利条件和因素，为民族地区的脱贫致富服务，闯出了一条适应社会主义市场经济大环境的扶贫新路。
景鄞结对扶贫实践的启示
扶贫工作如何适应社会主义市场经济，如何摆脱长期以来单一计划经济模式形成的思想桎梏，开拓新的路子，如何顺应“两个转变”而转换扶贫工作机制，这是全国扶贫战线上的同志们正在共同探索的课题。景鄞结对扶贫的实践，给了我们新的启迪，这就是：着眼于市场，以政策为纽带，以贫困地区的资源为依托，以最大效益为取向，贫富地区优势互补，以扶贫经济实体的资产重组为切入点，突破行政地域局限，实现生产要素的最佳组合。