谈谈中国基础设施建设问题 [复制链接]

第10版(经济专页)
专栏：

　　谈谈中国基础设施建设问题
编者按：去年５月，美国麻省理工学院史隆管理学院前院长莱斯特·Ｃ·梭罗教授，撰写了《为“中国基础设施建设会议”而写》的文章。该文从节约资金、投资政策、采取跨越式技术和需求管理技术等八个方面，对中国基础设施建设问题，发表了一些独到的、有益的见解，现摘登如下。
一、关于建立和发展互补性基础设施和区域经济问题
基础设施建设研究的中心问题，是找到“双赢”的经济体制和激励机制。与此相反的结果，是“双输”。这一点从珠江三角洲可以看出。在那里，有五个新完工或正在施工的新机场，相互之间的距离均在２００公里以内，都靠近香港。国际航班将只在它们五个之中的一个机场降落，大部分国内航班也只希望在这同一机场与国际航班相接。结果，五个机场中将有四个不能得到充分利用，而致使本来可以有更多用途的人力、物力和财力资源被浪费。如果采用“双赢”的办法，应该是建设一个由五个城市共用的区域性大机场，与高速公路和铁路相连，建成一个能促进区域经济发展的区域性交通系统，这样，就会大大降低成本。
要达到“双赢”的结果，就必须找出一种激励地方政府间进行合作的经济机制。根据世界其他地区的经验，简单地命令地方政府搞合作是行不通的。外国“双赢”的例子很多，对德国举足轻重的大海港——鹿特丹就是其中一个成功的例子。这个大海港并不在德国本土，而是在荷兰。德国人完全可以把汉堡当成他们的主要港口，通过一条运河与莱茵河相连，但这样做的后果是会使他们受到不良交通系统的限制。鹿特丹与香港、新加坡齐名，均为世界级大港。由于采用这种处理方法，汉堡成了德国乃至欧洲最富的地方。另外一个例子，是道拉斯—福特·沃斯机场。该机场属于得克萨斯州的道拉斯和福特·沃斯两个城市所有，但地理位置上却坐落在第三个城市——艾尔维营。同样，纽约州和新泽西州的港务局的主要设施建在新泽西，而三个机场却建在纽约。纽约州在另一州有一个海港，而新泽西州却在纽约有两个机场。这些表明，基础设施建设的资金可以有选择地投放，甚至跨越州界，以便获得更大利润。
经常听人们说，上海是长江沿江地带的龙头。如果真要使上海成为成功的龙头，那么龙身和龙尾的经济状况，就与龙头自身的经济状况一样重要。上海对长江上游的经济发展，应该像对待自己的经济发展一样重视。这是因为，上海要取得最大的收入，有赖于长江上游地区必要的互补性生产的发展。如果把应该放在长江上游地区的工作放在了上海，使上海的财力和物力资源投向人均生产总值低于其应有水平的地方，不仅将大大降低其应有的竞争性，而且将由于缺少基础设施方面的合作及长江上游开发的滞后，使上海陷于一种高成本低效率的境地，无法发挥其真正的潜力。
中国不应该浪费时间和资源，去试验已被世界其他地方证明是失败的方法。在多数情况下，德国、日本或美国行之有效的方法对中国不一定是有效的或正确的。在发达国家，新的基础设施技术通常建立在对老技术的巨大投资上。比如通信，光纤技术是在几十亿公里的铜线之后发展起来的。尽管中国没有几十亿公里铜线的经验，但具有跨越老技术直接营建现代化电信系统的优越条件。由于没有旧技术的制约，中国可以一步跃进到现在最高最新的技术阶段。因此，中国不应简单地根据发达国家经历过的技术阶段来确定中国基础设施的投资方向。
二、关于制定中国基础设施建设的战略计划问题
为了制定基础设施建设的战略计划，有必要先弄清楚中国总体经济发展到了什么程度。我认为中国经济正处在“从第一阶段向第二阶段”的过渡时期。
第一阶段发展的主要内容，首先是在农村放弃公社制，建立了家庭联产承包责任制。由于在农业上加强了激励机制，使中国农业产量在十年中翻了一番，人均收入有了极大提高。第二项内容是开辟了经济特区。在沿海地区鼓励发展外向型轻工业生产，为中国赚取进口国外设备和技术所需的外汇。第三项内容是改革价格体系。过去由于是中央计划经济，所有投入（交通、能源、原材料）价格都低于成本和国际价格水平。工资标准很低，只适合于那种住房、教育和医疗基本免费、粮食售价低于成本的经济环境。在这种情况下，产品赚钱很容易，扩大和发展也很容易，因为无需追求国际水平的效益。但是一旦改革这种状况，使这些投入及服务开始按成本和国际价格水平标价（这是早晚要出现的），工资及其他生产费用将会猛涨，低成本生产的状况将会结束。将来的竞争是效益的竞争，因而不可能继续在低成本的经济环境中进行。在这种情况下，基础设施的重要性就会增加，因为基础设施是将来成本和效益的一个主要组成部分。
在第二阶段，即目前中国正在实现的经济发展阶段，将创建一种与第一阶段完全不同的环境。第一阶段里的许多成绩，都是通过消除过去那些低效率体制而取得的过渡性成绩。而在第二阶段，农业上那种零成本的收获已不复存在，沿海靠低成本出口轻工产品的做法也将结束。为了增加必要投入，会不得不用适当提高价格的办法来满足支付成本费用的要求。工资向上调，以便负担粮食、住房、教育和医疗的全部费用。从取消原来的低效益制度中获得的巨大好处已没有了，今后的效益将取决于正确的投资。
第二阶段与第一阶段成功的要求之间有很大区别。基础设施投资将是当前经济发展和提高效益的关键。基础设施这个关键目前制约着沿海地区经济的大发展。今后的发展将依赖沿海高成本基础设施的扩大。如果要做到农村收入与城市收入同步增加，就需要向农村的基础设施（农药、肥料、机械化、交通、电气化及通信）大量投资。美国农业的成功就是依靠农村电气化和交通通信系统的建设，以及农民参与市场经济取得的。由于中国劳动力的３／４在农村，所以今后农村基础设施的投资将成为中国经济增长的唯一的最重要的因素。中国需要将当前的经济发展向西滚动，首先向中部地区，然后进入西部地区。但这种发展，只有在交通运输和通信等基础设施方面作了适当的投资之后才能实现。
三、关于竞争资金和投资政策环境问题
造成竞争资金的原因是，世界上没有足够的资金来帮助发展中国家建设所有的基础设施。据世界银行预测，今后十年，仅亚洲就需要１２０—１５０亿美元。随着国民生产总值的增长，如果当前的增长速度不变的话，基础设施投资几乎要增长一倍。
在８０年代末９０年代初，中国刚开始参与对国外资金的竞争时，处于很有利的地位。发达国家正处在不景气时期，他们的积蓄用得不太多。大多数发展中国家尚未决定采用出口战略参与世界经济，他们没有足够的收入来偿还基础设施建设中使用的贷款和投资。但是今天，中国在利用国外资金上有了竞争对手，发达国家使用资金的数量也开始增加。现在，贫穷国家鼓足劲要与中国竞争这些闲散资金。中国应该向投资商详细解释清楚：为什么向中国投资比到印尼或巴西投资要好。外国投资者在投资前先要研究中国的一些情况和影响投资的因素。中国在经济运行和管理中，应该使用一种更为平缓的财政金融制动系统，使已上了马的工程不受干扰。外来投资者需要透明的投资环境。比如：了解当地的法律制度；知道如何解决合同纠纷；出现问题时有哪些补救办法；谁拥有哪些财产权力（特别是土地所有权）；基础设施服务如何定价（谁来定价）等。最重要的是，要保证决策能及时坚定地作出，并在工程的整个过程保持不变。在其他地方有投资的机会时，这种及时坚定的政策更显得重要。从工程初步形成计划到完工的整个时期，是影响工程总造价的重要因素，因为工程的造价中成本利息是每天都要发生的。
投资商需要知道谁承担哪些风险。政治及政策性价格风险最终将由地方政府承担，因为如果由投资者承担他们无法控制的社会风险，那么他们就要求有一笔财政风险金，而这样的风险金额太高，中国将无力保证支付由于这些风险金而提高的投资回报率。同时，中国还要确保投资者承担的商务和管理风险是他们能够控制的风险。
鉴于中国的政治、管理（调控）及物价风险要由外来投资者承担，过去那种利用外资建设基础设施的方法即将结束。外国投资者开始提出了似乎既不可能又不公平的回报率（１５—２０％）。这只能通过让协议有关方面分担合理风险的方法加以改变。只要风险分担和基础设施服务定价合理，政府只需告诉投资者以什么价格出售其产品即可，而无需考虑私人投资者收取回报率的多少。如果投资者营建和运行的工程效益好，他可能得到很好的回报率。政府所要考虑的只是今后经济开发中，国民使用这个基础设施应该支付的服务费。如果服务费定价合理，而且又能维持这种价格所必需的竞争环境，那么有关问题就全部解决了。
四、关于采取跨越式技术发展的问题
后起国家有个主要优势，就是有一步跨到新技术上的可能，即跳过先行者必须经历的阶段。如果技术选择上判断正确，不仅可以跃进到目前最好的技术上，而且可能达到超前发展的技术水平上。例如，东德就曾在其电信系统上进行过是采用６００美元／户的铜线，还是采用２０００美元／户的光缆技术的比较。如果当时东德采用了铜线，就会使其东部１／３的国土在技术上处于落后状态。正确的选择是直接采用光纤技术，一步建成世界上第一套光纤网络。光纤技术的采用，不仅使东德有了更好的通信系统，还使西德的商界懂得了日本和美国目前使用的先进通信系统的哪些技术是可行的。
电信技术领域可能是发展中国家超过发达国家最好的领域。因为这个领域里的技术和经济结构变化最快，是对其他基础设施投资有着最大影响的领域。电信技术发展如此之快（无线区域网络、电视和电话信号共用的同轴电缆、从模拟向数字信号的转换、数据压缩技术、卫星应用、蜂窝电话、光纤及微波技术），以致无人知道什么样的组织形式才是利用这些新技术的正确形式。老式电话、电视、传播艺术及计算机工业互相渗透，没有人能说清哪种是最佳的组合形式。这一点可以从行业的兼并和分解的现象看出来。有的公司由一个分裂成数个新公司，有的则由数个公司合并成一个公司。电信通信基础建设是其他项目投资的重点。因为在制定出电信战略之前，不可能知道应该营造其他什么基础设施。高质量的对话式的视频会议将取代一些出差和一部分交通运输基础设施，商业活动将在一些新的地点出现（搞电子商场的人可能距他们的服务对象很远），新与旧的服务模式也将改变。这些发展很快的不确定的因素，使人们很难知道哪种组合形式是最好的和正确的。同样，新的电信技术也将改变我们的工作安排。现在的公司组织机构模式（分层搭起的金字塔，公司首脑机关很大，逐级汇报），是随２０世纪通信系统的发展而变化的，这种模式将随２１世纪通信系统的投入而改变。与此同时，对基础设施服务的要求也会随之而改变。
这种不定因素使中国有了一个很好的机遇。在通信方面，不仅可以赶上先进技术，甚至可以成为先导。中国值得在电信领域作出最大努力，特别是在基础设施投资战略上要给予优先考虑。
在城市之间的交通运输方面，也同样存在着技术跨越的机会。因为在这方面，发达国家在发展汽车和飞机技术上走得太远，而火车的发展太慢。欧洲和日本建立了高速火车网。当城市间距离在２００—５００公里时，高速火车比公路和飞机便宜、快捷。美国已认识到这一现实，但由于受到老式汽车和航空运输系统的制约，要转向新的交通运输系统是很困难的。中国不应照搬美国、日本及欧洲目前的做法，而应该走这些国家愿意从新开始走的路。
同样，在基础设施的融资、建设、运营、维护及定价方面的经济安排也是如此。发达国家正在改变着他们１５０年来所使用的经营基础设施的组织机构环境。欧洲通用的模式是：基础设施服务工作由政府所有并经营。这种模式不灵，现在将以前国有的基础设施企业卖给私人投资者。美国常见的形式是私人所有，政府调控。这种模式也没奏效，目前开始取消政府对价格及服务的控制。既然政府所有制及政府的调控都无效，那么中国无论采用这两种模式中的哪一种模式都是不正确的。
现在，新技术已经成熟起来。过去由自然垄断的、由一个效率高的供应商提供服务的地方，现在有许多供应商经过价格和质量上的竞争后提供服务。在电信行业和电力供应方面，都发生着类似的变化。由于新技术的出现，加之可以为基础设施服务定价，基础设施服务就可以形成市场。这在以前是不可能的。比如，汽车可放上条形码，城市街道上安上传感器，汽车的主人可按每月用车里程的长短交费。不雇用收费员，也不必设置控制通道，只需花很少的钱，便可使每条路都能变成收费公路。由于过去的许多技术是自然垄断的，但在今天则可通过技术处理变成竞争性的企业。这就必然要求解决体制的结合问题。比如，可以取消对航空公司的调控，允许随意飞行。但是航行班次，即在某段时间里，在某个机场的起飞和降落次数必须与该机场的容量限制相符。每个航空公司都想在自己最需要的时间起飞，以期最大限度地载客。找出起降最少的缺口是个系统问题，需要系统解决办法。一种办法是，通过市场来解决即将降落和起飞缺口拍卖给出价最高的人，另一种是行政解决办法。总而言之，必须找出个解决办法，因为基础设施工程自我调节的能力是极低的。
五、关于合资企业的经营机制和发展战略问题
外国人大部分是通过合资这样的机制介入中国经济的。研究人员发现，如果对任何一个合资企业，从其成立之日起观察５年，就会出现三种现象：一是一个伙伴收购了另一个伙伴。这时，原来的合资企业就再不是合资企业了。二是两个伙伴中的一个已变成了无声的投资伙伴。一切管理权和决策权被其中一个伙伴夺去了。三是两个伙伴之间争吵不休，形不成一致的意见，合资企业已瘫痪。中国应做好应付这种结局的准备工作。要避免出现这种局面，就应该在双方合资时，想到另一套与此完全不同的结果。根据世界上合资企业提供的经验，每个合资企业至少应设立一项失败保险，也就是一种在开始合资时，双方就应谈妥的“散伙”战略。这种“散伙”战略类似一种“散伙前协议”。双方协定在散伙时（当然这是谁也不愿发生或预见到的）如何分割资产。在合资企业成立之前，就将散伙问题谈妥，远比合资企业已明显无法存在的时候再处理散伙要容易得多。
与政府部委合资的企业，管理上难度更大。因为政府一方合作伙伴，往往也是最终买主，而且是这类服务的价格调控者及提供这些服务的竞争者。这就造成了政府伙伴与私人伙伴之间利益上的冲突。政府一方的主要利益是希望基础设施服务价格低廉，而私人伙伴一方，作为基础设施服务的生产者，则希望服务价格定得高些。如果政府部门只是基础设施服务的提供者，他们也会要求把服务价格定得高些。同理，如果政府需要在合资企业成功还是自己的基础设施成功二者之间选择的话，政府肯定永远首先选择自己的基础设施成功，而私营投资者所要选择的必定是另一套。
六、关于政府和私人向基础设施投资的问题
私人投资者在基础设施建设上起着一定的作用，但这种作用是有限的。原因很简单，私人的资本只有在确定了有这方面的市场需求之后才投入，绝不会在有市场需求之前投入。私人投资总是滞后于经济发展。私人投资者要求投资能及时收回，而这只能在基础设施服务已形成巨大市场之后才能做到。在工程刚开工时，需求量很大。如果基础设施兴建的目的是开拓经济发展的新领域，那么这种服务的需求量将会很少。私人投资者这时由于不打算等待他们投资的回报，就不会投资。只有政府对基础设施投资，才能将经济开发引向新领域。这一点对中国应该也是对的。私人投资者在利润高的时候，会向北京至上海之间的交通设施投资的。但他们不会把资金投到向农村或向西滚动开发的基础设施建设项目上的。这意味着中国必须把有限的公有基金和现有的政府贷款担保金留给农村及西部工程项目。无论如何，都必须找出东部沿海地区基础建设项目吸引私人投资的办法。
私人投资者要求他们向基础设施投资的回报率往往高于有政府担保的贷款利率。从这一点上讲，私人投资的项目总会比政府投资的项目费用高。但是，如果有合理的激励机制，私人投资的基础设施项目的建设、运营及维护效率高得多。原则上，节约的成本可以抵消或大大超过所付高额利息费用。为了减少成本，有必要建立一种投资体制，使私人投资者不仅营建工程设施，还要在工程建成后，对设施进行管理和维护。仅仅施工阶段节约的费用是不可能抵消高额利息的。归根到底，要研究的问题不是在私人投资还是公有投资中作简单选择的问题，而是需要建立一种包括调控管理、协作、竞争及公私投资者有效地融合到一起的复杂的体制，以便提供低成本高效率基础设施服务系统。
七、关于减轻铁路运输压力的问题
中国的铁路运输和电力供应都不足。它们的需求增长速度大于供应增长速度。铁路运力的４０％用于向电厂运煤，今后还会增加，最简单的解决办法是多修铁路。但这是一个既费钱又费时的办法，因此不能算是好办法。另外一种是便宜的办法，既可以增加供应又省钱省时。就是煤在运输前先经过清洗，除去煤中的灰分，这样就可以多运几吨煤。再一个办法是在煤矿坑口建电厂。通过输电线路将电送到负荷中心，以使铁路干些更有意义的工作。因为修输电线路比修铁路要快得多。此外，中国北方的煤可以出口到东北亚，如日本和韩国。用出口这些煤的钱再进口煤供华南地区使用，这总比北煤南运的量少得多。一旦煤炭运输量从铁路上减少了，南北铁路线的运输能力就会随之增加。由于亚洲煤炭需求量增长很快，煤炭出口也会随之发展起来。这不仅会减少铁路的占用率（解放了铁路），还可能使经济不再陷于一系列低效率之中。
从经济学上考虑，这四种方案中的任何一种方案都优于修筑更多的铁路。但是哪一种都不会自动出现。在中国目前的煤炭和运输价格条件下，不具备实施洗煤和减少运量的激励机制。实施坑口电站方案，需要一些省份在省外靠近煤炭基地的地方建设自己的电站。同时，为了进口煤炭，需要有一套必要的配套设施。另外，中国的煤炭工业还必须具备生产符合国际质量标准和信得过的煤炭的能力。双轨价格体系不会自动取消。今天能买到便宜煤的人是不愿意再按实际成本或国际价格买煤的。
八、关于采用“需求管理技术”的问题
中国要筹集到兴建全部基础设施的资金是有困难的。中国要发展经济，只能采用“需求管理技术”。例如日本，每单位能源生产的国民生产总值是美国的一倍。中国要是按日本的能源模式生产，比按美国模式生产要富得多。
所谓“需求管理技术”，简单地说，就是短期内采用“以寡定价”（所定价格能调节现有供求关系）和长期内采用“发展成本定价”（所定价格水平能增加供应量）。对电力行业，这意味着实行峰荷电价（对在日或季用电高峰期内用电的用户实行高价）、高加价（向用户收取为满足需求而增容所需的实际费用）、限电（用户同意在系统用电量超过供电量时停电）、倒挂费率（随着总用电量的增加，单价不仅不下降反而上升）、电器及照明用电能源效率税（用户在购买这些设备时不仅应该考虑它们的售价，还应考虑它们的运行费），以及热电联供系统。
同样，良好的空中交通管制可以减少兴建机场的数量，但每个机场单位时间里出港的飞机数量却更多。大脑和电子设备可以替换混凝土。但是，要实现这种替换需要有一种机制。这就是，不必另建公路、铁路和航空运输设施，而只在自己成本低的地区或领域提供服务。
在城市大众交通运输方面，从世界经济中可以看出，单纯建公路是解决不了问题的。世界上没有比洛杉矶公路更多的城市了，但也没有哪个城市的交通比它更慢了。英国人最近的一项研究表明，如果伦敦靠公路解决运输问题的话，那么为使公路通过伦敦，中央区就会全部被分割成小块。“搭车”制度（两个或两个以上的人搭乘一辆轿车），虽然是有效的办法，但世界上谁都不能强迫车主实行“搭车”制。现在发达国家已认识到，车主永远不会愿意搞公众运输。汽车的边际成本很低，但平均费用却很高。车子买来之后，只有边际成本是相关的。为了达到运输中的边际成本要求，而收取的费用远远低于运输系统的平均成本，即使是运输系统的平均成本低于一辆汽车的平均成本。轿车还有一种“自家使用，服务到家门口”的方便，这是其他运输工具所办不到的。只要允许人们自己开车上班，城市大众运输工具就不能与之竞争，但结果是到处拥挤。这种办法也行不通。
新加坡的经验证明，采用“需求管理技术”可以完全消除城市汽车的拥挤。通过拍卖驾驶执照、驾驶权及停车权的办法，将车辆数量限制在拥挤水平以下。货车可以安排在夜间交通量不大的时候行驶。也可以通过探测器和车辆识别装置，如条形码，市内街道收取交通费而且收费标准订得高些，以达到减少汽车拥挤的目的。
“需求管理技术”是理论上可供选择的办法，它在实践中也是有效的。中国朋友可能会问：既然这么有效，为什么发达国家采用这种方法的却不多？这个问题的答案很有意思，因为它突出了中国目前可以尽量避免的一个主要问题。如果某人一直免费使用一样东西（免费使用城市街道），而为已免费得到的东西付钱就显得离奇犯傻了。这类办法还有重新分配租金和交叉补助的问题。城市街道不是免费的。现在有人（纳税人）交了费用，但如果把这些费用转嫁给车主，而这个付款人并不是减少了税费的那个人。这样就会造成一些人的实际收入增加了，而另一些人的实际收入却减少了。谁都不愿做第二种人。因此，“需求管理技术”实施得越早越快，就越容易做到。
我总爱把自己说成是中国经济的乐观主义者，但同时又必须是个现实主义者。有许多已在经济上有了１０年乃至２０年发展不错的国家，后来又失败了。巴西便是其中一例。从１９６８年至１９７８年，巴西是世界上经济发展最快的国家，但是今天它的人均收入比发展之前并没有多少提高。反过来，如果研究一下那些经济发展最成功的国家（美、日、德），我们就会发现，这些国家全都能使一个十年又一个十年的好经济形势持续下去（除美国十年的萧条外，过去１００年来，实际上每十年的增长速度都在３—４％左右）。他们是经济上的马拉松长跑运动员，而不是那种起跑时很快，一到终点就垮掉的短跑运动员。经济学上没有终点——经济发展是个无尽头的马拉松。
日本用了１３０年时间，达到了人均收入以货币计算比美国还高出２０％，而以购买力等值计算则低２０％的水平。到现在还没有国家能超过它。中国的人均收入要赶上美国人均收入水平，也需要这么长的时间。
中国的征途已经开始。要牢记：基础设施的有效服务，是前进速度和取得最后胜利的关键。（附图片）
压题照片：去年通车的国家重点工程沪宁高速公路。
新华社记者　方爱玲摄