维护香港繁荣稳定的法律保障 [复制链接]

第9版(理论)
专栏：香港回归祖国论坛②

　　维护香港繁荣稳定的法律保障
饶戈平王磊
内容提要：今年７月１日，在我国恢复对香港行使主权之时，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》也将同时正式生效。基本法以法律的形式全面体现了“一国两制”方针，坚持了“一国”与“两制”两个目标的有机结合和统一，是贯彻“一国两制”方针的法律保障。它作为一部全国性法律，不仅香港居民要遵守，而且全国人民都要遵守，以共同维护香港的繁荣稳定。
在贯彻基本法的过程中，特别要重视依法处理中央和香港特别行政区之间的关系，依法处理香港内部的行政、立法、司法之间的关系。未来香港的政权形式是行政长官制，它有利于香港的繁荣稳定。在“一国”的前提下，保留香港现行的经济制度，保持和发展香港原有的对外经贸联系，也是维持香港经济繁荣发展的重要条件。
１９９０年４月４日，由全国人民代表大会制定的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称基本法）颁布至今已有７年了。１９９７年７月１日，在我国恢复对香港行使主权之时，基本法将同时正式生效。香港回归祖国后，能否继续保持繁荣稳定，这是包括香港同胞在内的全中国人民所关心的问题，也是世界舆论所关注的问题。历史将作出肯定的回答：有“一国两制”的方针作指导，有基本法作法律保障，有祖国日益强盛的综合国力作依托，未来香港的繁荣稳定是完全能够实现的。
全国都要遵守基本法
“一国两制”是邓小平同志提出的伟大构想。这一构想有两个基本目标：一个是要实现港澳回归，台湾和祖国和平统一；一个是要继续维持港澳台的繁荣稳定。基本法以法律的形式全面体现了这一方针。它一方面强调“一国”，坚持国家的统一和主权，载明香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分，直辖于中央人民政府，外交与国防事务属中央管理；另一方面，它又强调“两制”，载明香港特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，实行港人治港，高度自治，５０年不变，维持香港的繁荣稳定。在这里，基本法坚持“一国”与“两制”两个目标的有机结合和统一。既不能只讲国家的统一和主权，不讲香港的高度自治，繁荣稳定；也不能脱离国家的统一和主权，光讲香港的高度自治，繁荣稳定。“一国”是前提，离开了这一前提，就谈不上实行“两制”。作为贯彻“一国两制”方针的法律保障，基本法是由我国最高国家权力机关全国人大制定的，是一部全国性法律，不仅香港居民要遵守，全国人民都要遵守，具有崇高的权威性。
对中央而言，基本法是中央最高国家权力机关对香港特别行政区行使管辖权的法律依据。中央既要维护国家统一和主权，又要依法尊重、保护香港的高度自治，不干预属于香港特别行政区自治范围内的事务。遇有中央和香港特别行政区权限划分的争议或基本法的解释、修改等问题，更是必须严格遵守基本法的有关规定，毫不含糊。中央带头模范贯彻、维护基本法，有利于增强香港居民对“一国两制”的信心，有利于香港的繁荣稳定。按基本法第二十二条规定，中央政府所属各部门均不得干预香港自治范围内的事务，如需在香港设立机构，须得香港特别行政区政府同意并经中央政府批准，其在港机构和人员均须遵守当地的法律。
对内地各省、自治区、直辖市而言，基本法是它们处理与香港关系的法律准绳。香港虽然回归了祖国，但它是实行高度自治、特殊管理的地区，不能简单视同一般省、自治区、直辖市。基本法是全国范围内生效的法律，对内地同样有约束力。内地各省、自治区、直辖市不得随意干预香港自治范围内的事务，包括在香港设立机构、派遣人员等事务，都必须严格遵守基本法的规定。
对香港而言，基本法具有高于香港特别行政区其他法律的地位，是香港特别行政区实行高度自治的依据和准绳。香港特别行政区的高度自治权是基本法所赋予的，只能在此范围内行使，不论是香港特别行政区政府，还是香港居民，不论处理本地区事务，还是处理同中央或外部世界的关系，都必须自觉地坚持、维护基本法。需要指出的是，基本法第二十三条明文规定，香港特别行政区有义务依法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央政府及窃取国家机密的行为，禁止外国政治性组织在香港特别行政区进行政治活动，也禁止香港特别行政区政治性组织与外国政治性组织建立联系。这一规定不但是维护国家安全与统一的需要，也是维护香港自身繁荣稳定的需要。
依法处理中央和香港特别行政区的关系
中央和香港特别行政区的关系，说到底就是二者之间的权限划分问题。基本法规定属于中央最高国家权力机关的职权主要包括：管理与香港有关的外交事务；管理香港的防务，具体讲就是向香港派驻军队，保护包括香港在内的国家安全；任命香港特别行政区的行政长官和主要官员；规定香港特别行政区需要向中央备案的事项；规定需经中央授权、许可或批准后才能实施的事项；对基本法的解释权和修改权以及在特定情况下在香港实施有关全国性法律的决定权。这些属于中央的职权是维护国家统一、主权和领土完整的需要，也是单一制国家中央对地方主权的必要体现。香港特别行政区只受中央人民政府，即国务院的直接管辖，同时全国人大及其常委会对香港有授权和监督的关系。
为了维持香港的繁荣稳定，基本法又以法律形式确保港人治港，高度自治。基本法规定属于香港特别行政区的高度自治权包括：一是广泛的行政管理权。除少数几项属于中央管理的事务外，未来香港可自行处理其他所有行政事务。二是立法权。香港特别行政区立法机关可依基本法自行制定、修改或废除本地区法律，只需向全国人大常委会备案。三是独立的司法权和终审权。香港特别行政区法院可独立审判，不受干涉，包括不受内地法院的干预和管辖，甚至史无前例地以一地方法院而被授予终审权。香港特别行政区享有的高度自治权虽然要比我国民族自治地方的自治权大得多，但香港特别行政区是我国单一制下的一个地方行政区域没有变，其高度自治权是由全国人大依基本法授予的，其权力来源于中央。
基本法对中央和香港特别行政区的权限作如此严格的划分，目的就是确保在“一国”的前提下，实行港人治港，高度自治，维护香港的繁荣稳定。但是，在基本法规定的属于中央的职权中，往往有一些同香港特别行政区高度自治权密切相关的问题。这类问题涉及到两种不同的法律制度间的复杂关系，容易引起争议，处理不当势必影响中央和香港特别行政区的关系。在这些问题的处理上，基本法创造性地体现了原则性和灵活性相结合的原则：对涉及国家统一、主权和领土完整的问题，坚持由中央管理；同时，在“一国”的前提下，注意维护香港的高度自治和繁荣稳定，允许香港特别行政区的某些作法，可以在基本法许可的范围内同宪法或全国性法律的规定不一致，以有效地实施“一国两制”。
创立符合香港实际情况的政治体制
回归祖国后的香港面临一个由什么人来管理香港，实行怎样的政治体制，如何处理行政、立法、司法之间的关系，这是关系到香港繁荣稳定的又一个重大问题。现今世界上找不出任何一种现成的政治结构模式可为香港特别行政区借鉴。香港现行的政治体制本质上是殖民主义的总督独裁制，不能原封不动地保留下来。未来香港不实行内地的社会主义制度，不能将人民代表大会制度照搬过去。香港不是主权国家，更不能照搬欧美国家的三权分立，实行议会制、总统制一类政权形式。基本法依据“一国两制”方针和中英联合声明中我方的政策说明，从符合香港实际情况、吸收原有体制中的合理成分、有利于香港的繁荣稳定出发，创造了一种新型的适合于未来香港的政权形式——行政长官制。
行政长官制是以行政长官为主导，司法独立，行政机关与立法机关互相制衡又互相配合的政治体制。行政主导是香港现有政治结构的传统和特点，历经多年，行之有效，有一定的合理成分。保留其合理部分和某种连续性，有利于香港平稳过渡。１９９７年后行政长官固然不再享有总督那样的大权，立法局成为名副其实的立法机关，但行政权力不应过分削弱。基本法适当保留了由行政长官体现的行政主导作用：首先赋予行政长官以特区首长和政府首长的双重身份，这种法律地位使他拥有广泛的行政职权，承担重大的政治责任。其次，行政长官在一定条件下有权解散立法会，对议员的提案权也有一些限制，体现了行政主导作用。第三，设置以行政长官为首的行政会议，使行政与立法互相配合，有利于行政效能的提高。
行政长官制虽然保留了行政主导作用，但摒弃了现行的总督独裁制，不使权力过于集中，而是采取了适当分工、有所制衡的作法。按基本法规定，行政机关和立法机关既能各司其职，又能互相监督，互相制约。一方面，行政长官可依法解散立法机关，另一方面又赋予立法机关以较大的权力，使之由原先为总督服务的立法咨询机构，变成享有真正完整的立法权的机构。它可依法要求行政长官辞职，甚至有权弹劾行政长官；行政机关必须对立法机关负责。香港特别行政区行政、立法之间的互相制衡关系，没有照搬国外通常的责任内阁制的作法，而是充分考虑香港的实际情况，贯彻行政主导原则，从有利于社会稳定、避免动荡出发，适度规范二者的制衡关系。
出于同一考虑，行政长官制强调行政、立法之间的互相配合、协调发展。这一点对于将来行政与立法之间可能出现矛盾纷争而中央政府又不便干预的情况，尤其有重大意义。互相配合的形式是设立以行政长官为首的行政会议，由行政长官委任的政府主要官员、立法会议员和社会人士组成。其作用是沟通、协调立法、行政机关的关系，消除二者的歧见，提高工作效率，协助行政长官的决策。
港人治港，循序渐进，逐步发展香港的民主制度，是涉及未来香港政府体制的另一方面。“港人治港”，就是由香港永久性居民治理香港、实行高度自治。中央不派人去管理香港，不干预香港地方事务。“港人治港”是香港历史的一个根本变化，是殖民制度下的香港所不可能实现的。
民主政治的一个主要内容是选举制度，即行政长官和立法机关如何产生的问题。考虑到香港缺乏实行选举的传统和经验，为了避免大的社会动荡，基本法第四十五、六十八条及附件一、附件二规定了行政长官和立法会产生的原则和办法，这就是循序渐进，间接选举和直接选举相结合，由间接选举逐步向直接选举发展，最终达到普遍、完全的直接选举。这样的规定符合香港的实际情况，是对香港繁荣稳定高度负责的表现，而决不是如有些人所说的不要民主，阻挠民主。香港特别行政区首届行政长官和临时立法会的顺利产生，证明了基本法规定的循序渐进的民主发展原则的正确性。
保持香港原有的经贸制度和对外交往能力
社会稳定和经济繁荣是不可分割的整体。没有社会稳定，不可能有经济上的繁荣发展；离开了经济繁荣，也就谈不上真正的社会稳定。基本法既重视维持香港的社会稳定，又强调维持香港的经济繁荣。
香港现有的经贸制度和广泛的对外交往能力，是香港经济取得繁荣发展的重要条件。香港回归后要继续其繁荣发展，就必须在“一国”的前提下保留和维护原有制度和国际联系，并用法律的形式将之固定下来。基本法明确规定，保持香港原有的资本主义制度５０年不变，私有财产权受法律保护。基本法第五章全面确认了香港特别行政区在经济领域各个方面的制度及在国际经贸关系中的地位：特别行政区财政独立，财政收入不上缴中央政府，也不向中央政府纳税；实行独立的税收制度；保持国际金融中心地位不变，维持独立的货币金融制度；港币为法定货币，不实行外汇管制；保持自由港地位不变，实行自由贸易政策；保持单独关税区地位，依国际条约享有有关权益；继续原有的航运管理体制；保持国际和区域航空中心地位不变，等等。这些规定，使香港现行的经济制度几乎原封不动地保留下来，保证了香港经济的平稳过渡，持续繁荣。
基本法同时保持和发展了香港原有的对外经贸联系。基本法明确规定，除与香港有关的外交事务归中央政府管理外，香港特别行政区代表可作为中国代表团的成员参与同香港有关的外交谈判；可以“中国香港”的名义在非政治性领域内，单独同各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，订立、履行协议；可继续参与各种国际会议和组织，保有发言权；可继续适用有关的国际协议；有条件地适用中央政府缔结的国际协议；经中央政府批准，可继续在外国设立官方、半官方经贸机构，接纳外国的官方、半官方及民间机构；还可依法签发特别行政区护照和其他旅行证件，实行独立的出入境管理；可在中央协助或授权下，与各国各地区缔结互免签证的协议，如此等等。经由上述规定，香港特别行政区作为中国主权下在对外事务中享有高度自治权的地方经济实体的地位，获得了国内法上的确认，并因此构成其国际效力的基本因素。这种地位保证了香港特别行政区具有足够的对外权利能力和行为能力，继续驰骋于世界经贸舞台上。